指导教育培训和人才工作创新发展

指导教育培训和人才工作创新发展

■杨玉洲

新修改的安全生产法（以下简称新安法），坚持以人为本、预防为主，突出安全生产教育和培训是守住生命红线的第一道防线，强化了生产经营单位的安全培训主体责任，创新了安全培训的监督和管理，加大了对违反安全培训规定行为的处罚力度，确立了注册安全工程师在安全生产工作中的法律地位，体现了党中央、国务院对安全生产教育培训和人才工作的高度重视。学习好、宣传好、贯彻好新安法，对于推动全社会牢固树立“培训不到位是重大安全隐患”的理念，推动企业切实履行主体责任，做到安全培训到位，具有重大的现实意义。

提出新要求

从整体上看，新安法直接涉及安全生产教育培训和人才工作的条款有15条。其中，新增的有3条（第十二条、第二十二条、第九十三条），占新安法新增条款（16条）的19%；对原内容进行修改的有6条（第十八条、第二十四条、第二十五条、第二十七条、第九十一条、第九十四条），其中4条新增了款项（第十八条新增了第三项，第二十四条新增了第三款，第二十五条新增了第二、三、四款，第九十四条新增了第四项）。

（一）强化了生产经营单位安全培训主体责任。

一是提高了生产经营单位对从业人员进行安全生产教育和培训的要求。安全生产教育和培训是安全生产工作的思想防线和技术防线。实践中，许多从业人员由于不知悉自身在安全生产方面的权利和义务，违规作业、违反劳动纪律、盲目听从违章指挥；有的出现紧急情况时，不知道甚至不会采取应急处理措施，导致自身受到伤害或者加重了事故损失。因此，新安法将从业人员是否“了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务”，纳入生产经营单位对从业人员进行安全生产教育和培训的要求，安全生产教育和培训的内容更加全面，目的更加符合实际。（第二十五条第一款）

二是明确了生产经营单位对劳务派遣用工形式下的被派遣劳动者进行安全生产教育和培训的责任。实践中，许多生产经营单位为了降低劳动力成本，规避责任，大量使用被派遣劳动者，又不负责相应的安全生产教育和培训，致使被派遣劳动者不了解、不熟悉所从事生产经营活动的安全生产规章制度、操作规程和标准，违章指挥、违章作业，最终导致生产安全事故发生。针对这种情况，新安法规定，生产经营单位使用被派遣劳动者的，应当将被派遣劳动者纳入本单位从业人员统一管理，对被派遣劳动者进行岗位安全操作规程和安全操作技能的教育和培训；劳务派遣单位应当对被派遣劳动者进行必要的安全生产教育和培训。（第二十五条第二款）

三是明确了生产经营单位对学校实习学生进行安全生产教育和培训的责任。加强和规范中等职业学校、高等学校学生实习的安全生产教育和培训，是保障实习学生安全和健康的重要基础。近几年，全国各地发生了多起由中等职业学校、高等学校学生到生产经营单位实习引发的生产安全事故。调查发现，部分学生不了解基本的安全生产知识，不掌握相应的操作技能，缺乏相应的应急处置能力是造成事故的主要原因之一。因此，新安法增加规定，生产经营单位接收中等职业学校、高等学校学生实习的，应当对实习学生进行相应的安全生产教育和培训，提供必要的劳动防护用品；学校应当协助生产经营单位对实习学生进行安全生产教育和培训。（第二十五条第三款）

四是明确了安全生产教育和培训档案的具体要求，增强了监督检查的针对性和可操作性。安全生产教育和培训档案不仅是从业人员开展安全生产教育和培训的轨迹记录，也是生产安全事故发生后追究相关人员责任的重要依据。因此，新安法增加规定，生产经营单位应当建立安全生产教育和培训档案，如实记录安全生产教育和培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况。（第二十五条第四款）

为了强化对生产经营单位安全生产教育和培训的组织和管理，新安法还对生产经营单位的主要负责人、安全生产管理机构及其安全生产管理人员的安全生产教育和培训职责进行了明确规定。新安法规定，生产经营单位主要负责人应当履行组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划的职责，安全生产管理机构及其安全生产管理人员应当履行组织或者参与本单位安全生产教育和培训，如实记录安全生产教育和培训情况的职责。（第十八条第三项，第二十二条第二项）

（二）创新了安全生产教育和培训监督管理。

一是明确了行业协会、商会等协会组织在安全生产培训工作中的定位。新安法规定，有关协会组织依照法律、行政法规和章程，为生产经营单位提供安全生产方面的信息、培训等服务，发挥自律作用，促进生产经营单位加强安全生产管理。这一规定，适应了安全培训机构资质许可取消的现状，为支持协会开展安全培训、强化行业自律提供了依据，有利于促进安全监管监察部门由办培训向监督、引导培训转变。（第十二条）

二是对矿山等高危企业主要负责人和安全生产管理人员的管理由“先证后岗”调整为“先岗后证”。现行安全生产法规定，危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位主要负责人和安全生产管理人员经考核合格后方可任职，这是一种行政许可，也称为安全资格准入。主要负责人和安全生产管理人员未经主管部门考核合格，取得相应资格证，不得上岗。取证是上岗的必要条件，即“先证后岗”。新安法规定，危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、金属冶炼、建筑施工、道路运输单位的主要负责人和安全生产管理人员，应当由主管的负有安全生产监督管理职责的部门对其安全生产知识和管理能力考核合格。根据新规定，对矿山等高危企业主要负责人和安全生产管理人员安全生产知识和管理能力的考核，不再与能否任职挂钩。主要负责人和安全生产管理人员可以先上岗，但必须经主管部门考核合格，取得相应合格证，即“先岗后证”。这样的调整，符合当前我国行政审批制度改革的精神，减少有关人员的资格许可，政府由事前的准入监管转变为事后的考核监管，创新了监管方式。（第二十四条第二款）

（三）加大了对安全生产教育和培训违法违规行为的责任追究力度。

一是增加明确了对生产经营单位不履行安全生产教育和培训义务行为的处罚。结合新安法规定的生产经营单位应当履行的安全生产教育和培训义务，将生产经营单位不按规定对被派遣劳动者、实习学生进行安全生产教育和培训，以及未如实记录安全生产教育和培训情况，纳入执法检查和行政处罚的范畴。同时，新安法还将生产经营单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员纳入责任追究范围。（第九十四条第三项、第四项）

二是明确规定生产经营单位的安全生产管理人员不履行安全生产教育和培训职责的处罚措施。根据新安法，针对此种行为，可以责令限期改正；导致发生生产安全事故的，暂停或者撤销其与安全生产有关的资格；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。（第九十三条）

三是加大了罚款处罚力度。第一，对生产经营单位不履行安全生产教育和培训义务的罚款，上限由二万元提高到十万元；第二，对生产经营单位实施罚款不再将限期改正作为前置条件，反映了“重典治训”的现实需要，加大了对安全生产教育和培训违法行为的震慑力，也有利于降低执法成本、提高执法效能；第三，增加生产经营单位的主要负责人不履行安全生产教育和培训职责且逾期未改正的，可以处二万元以上五万元以下的罚款的规定。（第九十一条第一款，第九十四条）

（四）确立了注册安全工程师在安全生产工作中的法律地位。

为解决中小企业安全生产“无人管、不会管”问题，促进安全生产管理人员队伍朝着专业化、职业化方向发展，国家自2004年以来连续10年组织开展了全国注册安全工程师执业资格统一考试，21.8万人取得了资格证书。截至2013年12月，全国已有近15万人注册并在生产经营单位或安全生产中介服务机构执业。新安法使得实施了多年的注册安全工程师制度落地生根，并从两个方面加以推进：一是危险物品的生产、储存单位以及矿山、金属冶炼单位应当有注册安全工程师从事安全生产管理工作，鼓励其他生产经营单位聘用注册安全工程师从事安全生产管理工作。二是建立注册安全工程师按专业分类管理制度，授权国务院人力资源和社会保障部门、国务院安全生产监督管理部门会同国务院有关部门制定具体办法。（第二十四条第三款）

指导创新发展

新安法为我们进一步严格安全生产教育和培训监管、加强安全生产人才工作奠定了坚实的法制基础。各级安全培训监管部门要认真学习，不折不扣抓好贯彻落实。

一是要增强法治意识，坚持依法治训。自觉坚持“法无授权不可为、法无禁止皆可为、法定职责必须为”的市场经济、法制经济准则，运用法治思维和法治方式推动安全生产教育和培训工作，坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究；懂法守法，提高执法能力，切实做到严格执法、公正执法、科学执法。

二是切实采取有效措施，推动生产经营单位落实安全生产教育和培训责任。抓紧研究细化生产经营单位开展被派遣劳动者、实习学生安全生产教育和培训工作要求，提出安全生产教育和培训档案规范要求。要督促生产经营单位主要负责人、安全生产管理机构及其安全生产管理人员切实履行安全生产教育和培训职责，强化安全生产教育和培训组织管理，严格按要求配备注册安全工程师，达到应当具备的安全生产条件，保障安全生产。

三是增强担当意识，从严查处安全生产教育和培训违法违规行为。要从严查处生产经营单位不按照规定配备注册安全工程师从事安全生产管理工作，主要负责人和安全生产管理人员不按照规定经考核合格，不按照规定对从业人员、被派遣劳动者、实习学生进行安全生产教育和培训，不如实记录安全生产教育和培训情况，以及特种作业人员不按照规定经专门安全作业培训取得相应资格上岗作业等行为。要把以上内容纳入年度执法计划，作为日常执法的必查内容，面向重点地区、重点行业和重点企业，定期开展专项执法，坚持促进安全培训执法常态化。面对安全生产教育和培训违法违规行为，要勇于亮剑、敢于担当、敢于负责、敢抓敢管，严格履行职责。

四是坚持行业自律，促进安全生产教育和培训“百花齐放”。要深入落实国务院简政放权要求，牢固树立竞争择优理念，将市场作为优化安全培训资源配置的最好方式，健全完善安全生产教育和培训教学体系，促进安全生产教育和培训市场健康有序发展。要支持行业协会依法提供安全生产培训服务，发挥自律作用；支持生产经营单位创新培训模式，结合实际有针对性地开展安全生产教育和培训；支持社会资源参与安全生产教育和培训，面向从业人员开展网络在线学习、远程教育培训，利用电视、手机等丰富远程培训形式。

突出重点环节

狠抓安全生产培训配套法规标准、考试体系和注册安全工程师队伍建设。

（一）加快有关部门规章和标准制修订。为贯彻落实新安法，国家安全监管总局人事司（宣教办）在对现行安全生产教育和培训有关部门规章进行对比分析的基础上，拟提出将《生产经营单位安全培训规定》（总局令第3号）《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》（总局令第30号）《安全生产培训管理办法》（总局令第44号）3部部门规章整合修订为1部部门规章的建议，进一步突出预防治本，强化生产经营单位主体责任和政府监管责任，促进安全教育和培训依法开展。同时，拟启动金属冶炼单位主要负责人和安全生产管理人员安全生产培训大纲和考核标准制定工作，有计划地修订煤矿、金属非金属矿山、石油天然气开采、危险化学品生产经营单位主要负责人和安全生产管理人员，以及特种作业人员安全生产培训大纲和考核标准，以配合新安法的全面、深入贯彻实施。

（二）加快建成安全生产培训考试体系。安全生产培训考试体系建设是确保安全生产培训到位的“牛鼻子”工程。各级安全生产监管监察部门要把这项工作作为当前安全教育培训工作的重中之重，按照职责分工，从严、从紧、扎实推进考试体系建设各项工作落实，以严格的考试倒逼安全生产教育和培训质量的提高。

一是要严格执行考试标准。要从高、从严制定考试机构和考试点建设标准，加快建设一批具有模拟、仿真功能的示范性考试点；要突出应知应会、必知必会内容，制定全国统一的安全生产知识考试和实际操作考试标准，加强题库建设，严格执行“80分合格”要求；要严格执行全国统一的证书样式和编码规则，确保证书统一、编号唯一，考试管理系统能够识别，在全国范围内通用。二是要建立、完善各项工作制度。要制定考务人员遴选、继续教育和管理办法，强化纪律约束和工作考核，实行动态管理；要完善考务工作责任制，制定严格的考风考纪制度，建立举报核查和通报制度，强化违纪处理；要制定严格的证书核发制度，规范核发内容和工作流程。三是要明确时限要求。2014年年底前，要完成考试机构规划布局，制定下发各类考试标准，开发建成国家和省级配套题库，完成与全国信息管理系统的对接；从2015年1月1日起，要全面使用全国统一题库考试，全面推行网上查看考试政策信息、报名、资格审查、打印准考证和查询成绩办法；从2016年1月1日起，要实现证书联网查询；2017年要实现教考分离、考试标准统一、资格证书统一、认证使用统一，增强“三项岗位”人员安全意识和安全技能，减少非法违法和违规违章行为，促进全国安全生产形势持续稳定好转。

（三）狠抓注册安全工程师队伍建设。加强注册安全工程师管理工作，发挥注册安全工程师作用，是提高中小企业安全生产管理水平、提高基层安全监管监察能力最直接、最经济、最高效、最管用的措施之一。各级安全生产监管监察部门要以宣贯落实新安法为契机，努力构建以用为本、科学准入、持续教育、事业化发展的“四位一体”工作格局。一是研究改进考试测评方法。建立煤矿、非煤矿山、危险物品、金属冶炼、建筑施工等专业分类考试和分类注册登记制度，完善分类管理办法，围绕安全管理和技术岗位工作能力和水平要求，科学确定注册安全工程师报考资格和专业能力考核标准，进一步满足不同类型、不同规模企业安全生产对实用性人才的迫切需求。二是要大力发展注册安全工程师事务所。目前，全国注册安全工程师事务所已有200多家，其逐步成为适应市场需求、主动服务安全生产的新型专业服务机构。各省要按照试点先行、以点带面的总体思路，抓紧培育示范注册安全工程师事务所，建立注册安全工程师服务乡镇街道和中小企业安全生产工作机制，采取项目化及合同协议等形式固化服务内容、标准、时间和报酬等，切实发挥其在安全生产社会监督和基层安全监管监察工作中的重要补充作用。三是要加快建立注册安全工程师协会。国家安全监管总局已经着手启动注册安全工程师协会组建工作，各地区要抓紧启动。要通过组建协会，全面加强注册安全工程师考试、注册、继续教育工作，全面加强行业发展规划、职业准则和自律管理维权平台建设，搭建注册安全工程师事务所服务、交流、自律、维权的平台，依法推动注册安全工程师发挥更重要的作用，努力在防范各类事故方面见实效。

（作者系国家安全监管总局人事司（宣教办）监察专员）

坚持以人为本、预防为主