探寻社会主义市场经济下安全生产规律特点

    规律——事物间的内在联系、本质关系，决定着事物发展的必然趋向。同其他事物一样，安全生产工作也有其规律特点。
    习近平总书记强调，对典型事故不要处理完了就过去了，要深入研究其规律和特点。
    安全生产问题在生产经营活动中产生，其发生和演变与国家经济社会发展具有必然联系。把握市场经济条件下的安全生产规律特点，按规律办事，是一道必答题。国家安全监管总局局长杨焕宁指出，在新的历史条件下，安全生产工作要看得远、抓得准、有效果，行稳致远，必须积极探索安全生产的客观规律，深入研究事故发生和事故处置的规律特点，以不断提高安全生产工作的针对性和预见性。
    市场经济条件下
    安全生产迎来新挑战
    从计划到市场——发轫于上世纪90年代初的这一经济体制深刻变革，极大激发了生产力，带领我国经济驶入发展快行道。随市场经济体制改革深入发展，所有制结构调整，国企改革，政府机构改革，加快新型城镇化、工业化、市场化步伐，简政放权，推动服务业发展等一系列举措相继推出。时移世易，安全生产工作也随之“气象万千”，面临众多挑战。
    挑战一
    监管缺位或职责不清屡屡导致“管不到”
    开启市场经济征程后，政府机构历经多次改革，职能不断转换，安全管理遭遇了阶段性弱化。
    中国安全生产科学研究院原院长刘铁民认为，在转变政府职能、实现政企分开的过程中，政府需从直接干预转为宏观调控，不再直接对企业安全生产进行管理部署，使得政府安全监管与企业生产经营在一定程度上出现脱节。而在有些行业，政府安全监管职能甚至被削弱。
    由于当前的安全监管体制尚不健全，综合监管职责不清、属地监管职责不明、行业监管职责不落实的问题均不同程度存在，“九龙治水”的情况比较多，有些工作“谁都管也谁都不管”。近年来，很多事故都是发生在行业管理缺失或监管职责不清、职能交叉重叠的领域，如2013年发生的山东青岛“11·22”事故、2015年发生的天津港“8·12”事故。
    以天津港事故为例。肇事企业瑞海公司，是一家设立在港区的危化品仓储物流企业。理论上，天津市交通运输委员会、天津港（集团）有限公司、天津海关系统等均在各自职责权限内负有日常监管责任，结果依然没能看紧盯牢。
    监管缺位或职责不清带来的另一严重问题，就是从业人员培训不系统、不规范，不少由进城农民工转化而来的产业工人素质难以满足现实需要，“三违”现象屡禁不止。
    挑战二
    多元化经济主体引发多样化问题
    市场经济解放发展了生产力，催生了多元化的市场主体，也不断产生激烈的市场竞争。大潮汹涌，泥沙俱下，不分轻重、不择手段、不顾死活的作为，也随之出现。
    对一些企业而言，市场竞争风险远大于安全生产风险。为追求效益最大化，压减成本、减少投入是最直接、便捷的途径，由此引发的安全生产问题常常得不到重视。
    近年来，民营经济迅速发展壮大。但整体而言，这类企业员工素质、技术力量与其规模、市场份额并不匹配，管理规范化水平不高。2013年的吉林宝源丰禽业公司“6·3”事故、2012年的河北克尔化工公司“2·28”事故，均是典型案例。
    宝源丰为个人独资企业，是当地的招商引资项目，年均销售收入约3亿元。从创建伊始，宝源丰就受到有关部门的特殊“关照”。厂房建设时，为减少投入，企业不按设计施工，违规使用易燃的保温材料，致使起火后火势迅速蔓延。
    克尔化工同是当地重点项目。出事的一车间，生产高危险性硝酸胍，从业人员却不具备专业技能，企业推行车间生产计件制，造成超能力生产，进而引发爆炸。
    国有经济也在嬗变。国有企业尤其是大型国有企业相继实施股权多元化改革，加快整合重组步伐，生产战线越拉越长，经营规模越扩越大，管理层级越增越多，安全生产保障能力越来越跟不上发展需要。
    近年来，很多大型国有企业的安全管理都显得“力不从心”。发生“11·22”事故的中石化，正是在推动石油工程板块专业化重组的重要关口，栽了跟头；中石油所属大连石化公司，4年内连续发生5起火灾爆炸事故；2013年5月20日，央企保利集团兼并的保利民爆济南科技有限公司发生特别重大爆炸事故。
    当前，经济下行压力日益增大，一些行业产能过剩、效益下滑，生产经营面临较大困难。一些企业会在降成本的压力下，千方百计减少安全投入，弱化安全保障。这是一个新难题。
    挑战三
    新兴行业领域事故风险悄然积聚
    近年来，我国产业结构不断调整，经济增长从长期由第二产业为主导加快向第三产业为主导转变，新旧动力持续转换。
    2015年，服务业首次在国内生产总值中占据“半壁江山”。不过，当前，我国第二产业比重与发达国家相比依然较大，结构失衡现象仍然存在。动力转换之际，钢铁、煤炭、有色、电力等部分产能严重过剩行业，承受着结构调整的阵痛；制造业和其他新兴领域，正步入爬坡过坎、由大变强的重要关口；一些领域新技术、新工艺、新产品大量应用，新风险、新问题逐渐显露。与之相对应，事故呈现出从传统高危行业向非传统高危行业和新兴领域转移的趋势。
    2015年，煤矿、非煤矿山、危化品、建筑施工等传统高危行业，均实现事故起数、死亡人数“双下降”。与传统高危行业监管相对严格、风险早有防范不同，其他行业和新兴领域因发展时间短、固有风险暴露不充分、管理制度方法尚在探索之中，反倒成了事故隐患的“新宿主”。
    国家安全监管总局通过梳理近年来的重特大事故发现，一些非高危行业领域和区域发生重特大事故的风险正在增加。比如：超高层建筑、城市综合运行体、人员密集场所、城市轨道交通火灾、踩踏风险，科研院校存储、使用危化品等环节的安全风险，互联网平台客运服务、快递物流企业安全风险，废弃物处置和再生资源综合利用企业安全风险，等等。
    发生江苏昆山“8·2”事故的中荣公司，主要从事汽车零配件等五金件金属表面处理加工业务。这样一家以往算不上高危险性的企业，却给人重重一击——事故共致146人死亡，直接经济损失3.51亿元。与其类似的，是以肉鸡屠宰加工为主营业务的宝源丰，很难让人将其与高危险性挂上钩。
    此外，一些新项目因采用新工艺、新材料、新设备，对技术条件和人员素质要求较高，但企业急于发展，往往仓促试车，进而酿成悲剧。2015年8月22日，山东润兴化工科技有限公司己二腈分离器爆炸并着火，致1死9伤。这个项目爆炸前，仅试生产了2天。
    挑战四
    “高风险的城市、不设防的农村”同步走来
    近年来，我国城镇化高歌猛进，无论是城市，还是农村，都经历着前所未有的变革。
    城市规模不断扩大、功能系统日趋复杂、人口高度密集、生产区域与生活区域日渐靠近。农村地区小城镇建设日趋火热，中小企业快速增长，人口城镇化、经济非农化等悄然而至。然而，与城市功能相配套、与农村发展相适应的安全管理体系尚未健全，“高风险的城市、不设防的农村”同步走来。
    山东青岛“11·22”事故、上海外滩踩踏事件、天津港“8·12”事故、深圳“12·20”滑坡事故……如同一面面镜子，折射出城市社会治理落后的一面。
    以深圳滑坡事故为例。渣土受纳场是深圳城市建设快速推进的产物，事故发生前，深圳媒体曾对建筑垃圾随意倾倒、无序堆放的问题，进行过披露。但对这样一个新生事物究竟存在怎样的危害，当地有关部门显然未给予重视。
    频发的各类城市公共安全事件，虽然时间、地点、类型各不相同，但都呈现出相似的规律特点，即应急准备不充分、组织不严密、体系不健全、安全文化缺失，集中暴露了城市安全管理系统的脆弱性。
    与此同时，农村因安全监管缺失、监管力量不足、群众安全意识淡薄等，屡屡成为不安全乃至非法违法行为的“庇护所”。2015年7月4日，地处浙江温岭大溪镇佛陇村的捷宇鞋材有限公司，因违法在楼顶建造蓄水池，造成厂房坍塌，致14死33伤。2015年10月30日，河南漯河舞阳县北舞渡镇一民房在房主私自改造过程中坍塌，致17死23伤。而多年来发生的非法违法生产烟花爆竹爆炸事故，几乎都发生在农村地区。
    多国发展经验表明，城镇化前期（城镇化率达30%后），事故总量居高不下；城镇化中后期（城镇化率达60%后），乡镇企业事故依然多发；城镇化后期（城镇化率达70%后），事故总量大幅下降。当前，我国东部地区常住人口城镇化率已超过60%，中西部地区仅超过40%，远低于发达国家80%的水平。对于正处在城镇化进程中，特别是地区间城镇化率差异较大的我国而言，这一规律值得深入研究。
    既要用好无形之手
    又要用好有形之手
    建立在现有经济形态之上，是安全生产的本质属性。应对上述挑战，必须把握市场经济规律特点，遵循规律，有的放矢。
    市场配置资源是最有效率的形式。党的十八届三中全会明确提出，发展和完善社会主义市场经济体制，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这就要求政府既要尊重市场规律，又要发挥自身调节作用。
    注重发挥市场的资源配置作用
    刘铁民曾大力提倡，在市场经济条件下，安全监管部门应着重创造更多条件，使安全生产水平成为一种稀缺资源，使企业通过竞争，来实现这种资源的有效配置，从而以较低的监管成本实现最优的资源配置，提高社会整体安全水平。
    安全生产水平如何才能转化为一种可供市场配置的资源？事实上，有益的探索和尝试早已有之。
    因为一起重伤事故，企业安全生产诚信等级降了一级，当年政府奖励少了200万元，且评优评先免谈，工伤保险费率上浮，高峰期用电受限……这是浙江省一家企业的真实遭遇。浙江省尝试抓住用地、用电、用水、排污、信贷等资源要素配置，对企业实施差别化措施。作为“一票否决”项，安全生产至关重要，企业不得不高看一眼。
    在江苏扬中市，企业的安全生产等级，甚至可以成为品牌形象、信贷、投融资等的参考标准。口碑不相上下的两家企业，同时向银行申请贷款，安全生产诚信等级低的企业只能贷到申请计划的一部分，而等级高的企业则可贷到理想额度，且可优先享用。
    在其他地方，开展事先承诺、实施分类分级监管、建立“黑名单”制度，并与资源要素配置相关联，有益探索不断涌现。安全生产成了决定其他资源要素能否获取的关键，自然变得含金量更高。政府要做的，是建立科学统一的评定标准，通过市场的力量，推动企业自主竞争。
    从发达国家经验来看，积极发挥商业保险的作用，通过费率的杠杆机制，实现安全生产资源的有效配置，也是一条被实践证明了的有效途径。
    新《安全生产法》已将安全生产责任保险写入其中。该保险自2006年尝试推行以来，平均每年为政府和企业减轻1亿多元的经济负担。很多地方实现了保险费率与企业安全生产情况挂钩浮动：安全状况佳的企业，可享受费率下调的优惠；管理滑坡、发生事故的企业，则要受到费率上浮的制裁。一上一下之间，差额最高可达保费的60%。
    专家认为，如果将安全生产变成一种市场配置的稀缺资源，企业自然会自觉加大投入，主动探寻事故规律，积极预防事故。运用得好，市场机制就会像一条无情的鞭子，时刻督促企业不断改进。
    转变政府职能，实现政府、市场和社会协同共治
    在市场经济体制下完善监管手段，做好以上这些工作，仅仅是迈出了第一步。接下来，就是要将政府职能转换到位。而这，对于更好发挥市场在资源配置中的决定性作用，对于完善社会主义市场经济体制，至关重要。
    浙江现有市场主体430多万户，其中97%是小微企业和个体工商户，企业事故隐患大量存在与安全监管力量不足的矛盾日益凸显。2013年以来，浙江逐步推动建立安全生产专业服务机构，为企业提供隐患排查治理有偿服务。截至2015年底，该省参与社会化服务的从业单位已超过2万家，“市场主导、企业自主、政府推动、社会参与”的社会化服务体系已初具规模。
    政府改革的基本方向是建设公共服务型政府。具体到安全监管，在加大向市场放权力度的同时，应调整政府职能，坚持“放、管、服”相结合，加快建立社会化服务体系。浙江的实践，正是朝着政府、市场和社会协同共治、良性互动方向转型的有益探索。
    围绕法治经济建设要求，实施依法治理
    当然，市场经济也是法治经济，只有在法治轨道上运行，才能更为有效地发挥其积极作用，减轻因其自发调节带来的种种消极影响。
    一方面，微观经济行为主体要依法经营，依法处理企业内部关系，特别是要保护员工的合法权益，遵守安全等各项法规；另一方面，政府要依法管理，建立法治政府。近年来，我国在安全生产法治建设上也做出了卓有成效的探索。随着新《安全生产法》的出台，2000万元的处罚上限、停止供电等强制手段、终身禁任的严厉制裁等，都在督促企业晓利害、见真章，倒逼其落实主体责任。
    毋庸讳言，就现有安全监管探索而言，无论是在发挥市场对资源的配置作用方面，还是在开展政府、市场和社会协同共治，围绕法治经济建设要求开展依法治理方面，依然不成熟、不完善、不深入。而这，正是今后政府应着力谋划、研究的方向。
    引领经济发展新常态
    安全生产要有新作为
    认识新常态、适应新常态、引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。
    进入新常态，新旧力量此消彼长，为我们把握规律、锐意创新提供了机遇和土壤。我们应牢牢把握创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，从规律出发，从实际出发，推进工作方式创新。
    规律如何把握？杨焕宁指出，掌握安全生产工作规律，就是要正确处理好人与自然的关系，人与技术设备设施的关系，人与人的关系。这些关系处理得好，安全生产水平就高，处理得不好，就会导致事故的发生。
    人与自然——协调发展
    我国基本国情是人均资源短缺，资源利用率始终不高。多年来的经济高增长，主要靠要素投入和积累来换取。粗放的发展方式，拉动了社会的不合理需求，也造成了超强度开采、超能力生产、超负荷运输，导致事故易发多发。
    处理好人与自然的关系，需要加强规划、设计，从源头入手把控风险，实现协调发展。天津港“8·12”事故之后，宁波、大连等一些化工企业集聚的城市纷纷行动，开展城市或区域整体风险评估，探查风险源点，并依据评估结果，重新审视并修改城市发展规划，以期在风险可容许的范围内从事生产经营建设。
    同时，还需要加强产业结构调整，在坚持绿色发展的同时，严格安全生产准入标准，倒逼企业转型升级。中央正在推进的供给侧结构性改革，给安全生产带来难得机遇。今年的政府工作报告明确提出，运用经济、法律、技术、环保、质量、安全等手段，严格控制新增产能，坚决淘汰落后产能，有序退出过剩产能。在全国很多地方，安全生产成为调结构、去产能、补短板的一项重要内容。如山东省，在开展化工、矿山行业整治时，把安全和环保、节能、质效等放在一个大盘子内统筹考虑，共同划定准入标准，倒逼企业转型升级，这既调动了地方政府的积极性，又极大发挥了各部门之间的合力。
    人与技术设备设施——为我所用
    随着生产经营规模的扩大，新装备、新技术、新工艺的不断投入使用，人与技术设备设施的关系显得越来越重要。准确掌握装备、技术、工艺的操作方法、危险特性，将能有效驾驭，为我所用。与此同时，秉持开放发展理念，积极借鉴国内外安全生产技术标准和管理方法，进一步探寻先进科学技术服务安全生产的路径、方法。
    应建立合格产业工人培训机制，使其尽快适应产业结构调整需要。各地应结合产业发展实际，研究建立配套培训机制，把安全操作作为一项必备技能，纳入产业工人专业培训内容、上岗必备条件、绩效考核内容。
    应加强数据分析，运用大数据寻找潜藏规律。由于我们的认识存在局限性，加之现有技术水平有限，导致一些事故、隐患总是出现在意想不到的地方。近年来，很多国家都通过应用大数据分析，研究事故原因和规律。我们应进一步利用大数据、“互联网+”等手段，加大对管理薄弱行业、领域、企业的普查“会诊”和监测监控力度，确定风险清单，对症下药，分类施策。
    应积极推进“机械化换人、自动化减人”，提高企业的本质安全水平。作为这项工作的试点企业，近年来，河南骏化发展股份有限公司对装置进行了自动化升级改造，既达到了实时监控工艺变化、减少人工误差的目的，又收到了现场无人操作、用工数较改造前下降43.75%的效果，可谓“双赢”。
    人与人——生命至上
    安全生产问题的产生，与科学技术不够发达、生产力不够先进、价值观念不够正确、生产关系不够合理等密切相关，同样也受到人与人关系的作用和影响。
    人与人的关系，即生产经营者与国家、政府、行业、社会和员工的关系。社会主义市场经济条件下，用工制度改革使得劳动者与企业的关系发生明显变化。一方面，企业雇用的工人多数来自劳动力市场，经济利益成为劳动者与企业之间的主要联系，劳动者在安全问题上的要求和呼声往往得不到及时有效反映；另一方面，劳动者文化素质依然较低，加之受社会功利思想影响，劳动者对企业的归属感和忠诚度相对弱化，野蛮生产、违章作业等现象突出，企业安全管理难度加大。而同时，生产经营者与行业、政府、社会的关系，就如同被放大的劳动者与企业的关系，个别企业的正向需求和呼声往往难以对整个行业、社会产生影响，但其单纯追求利润而忽视安全的行为，则易形成羊群效应。
    正确处理人与人的关系需要坚守“发展决不能以牺牲人的生命为代价”这条红线，始终坚持把生命安全放在首位，牢固树立以人为本、生命至上的安全理念，建立“党政同责、一岗双责、失职追责”的安全生产责任体系，切实落实“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求。
    与此同时，在多元利益诉求和多重矛盾挑战下，必须更多依靠法治，提高运用法治思维和法治方式解决问题的能力，并坚持共享发展，充分调动社会各方面力量齐抓共管，使人民群众平安健康地享有全面建成小康社会的成果。


（闫 静）

提高运用法治思维和法治方式解决问题的能力

把安全融入生产的各个环节，做到事前防范，未雨绸缪，就是规律。