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安全生产法十问(更新完毕)

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江湖路 发表于 2015-2-13 16:07:38 |显示全部楼层
本帖最后由 江湖路 于 2015-3-12 09:58 编辑

安全生产法十问
     《安全生产法》自2002年颁布实施以来,在强化安全生产监督管理,防范和减少安全事故等方面取得了巨大成效,成绩有目共睹,但今天咱们不讲这些,因为是开门纳谏,听取民意,所以咱们还是谈谈在安法实施过程中遇到的一些疑惑和迫切需要解决的问题吧。
      问题1:关于综合监管与行业监管关系问题
     由于安全生产涉及各行各业,贯穿于企业生产经营的各个环节,所以涉及面非常宽泛,因此,指望一部法律或是一个部门来解决所有安全生产问题,是不现实的。也因此,在安法立法之初,就确定了综合监管和行业监管相结合的监管格局,但这种几乎是先天性的缺陷,也导致了职责不清的后果。实践中,由于存在多个“负有安全生产管理职责”的部门,所以安全生产监管也常给人多头管理,职能重复的印象,有时甚至连监管部门自已都弄不清某些事项管辖权的归属,就像某地安监部门在成立伊始,曾经将工伤认定误当作安监权限,从而作出大量工伤认定那样。
      笔者认为,之所以会出现这种职能模糊不清现象,恐怕与综合监管和行业监管相结合的监管模式,以及与“综合监管”自身定义模糊,缺乏权威性解释是有相当关系的。
       关于什么是安全生产“综合监管”,目前至少有两种较为流行的观点:
       其一是,安全生产监管部门除了全面负责高危企业的监管外,还负责对其他企业的安全生产共性问题实施监管,如安全生产培训、安全生产机构设置、建设项目“三同时”和事故调查处理等。即对“共性”问题的监管就是综合监管。
       其二是,是指安委办代表政府对各行业主管部门在安全生产工作方面的组织协调和积极推进。
      就笔者来说,更倾向于第一种观点,因为其更符合安法的立法本意和我国国情,这在本人刊载于“东方安全生产法律公益网”的《也谈安全生产综合监管》一文中,已作了充分的阐述,但这仅是笔者个人的粗浅认识,谈不上什么权威,更不能代替官方解释。所以为保障法律正确实施,适应强化安全生产监管需要,笔者认为,国家安监总局应当尽快以“行政解释”的形式,对“综合监管”的内涵与外延作出明确地解释,以彻底解决实务中众说纷纭,效率迟滞,不敢作为的现象。
      应当说通过“行政解释”的方式来统一思想和认识是非常必要的,因为类似的问题几乎比比皆是,如新法关于劳动合同必须载明“防止职业危害”等事项的规定,那么对违反该规定的行为是由安监部门负责查处?还是由其他部门管辖?若是按法定职责来决定管辖权的归属,那么该部分规定系新安法作出,那这算不算安监部门的职责。。。等等。

司令

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lxa8688 发表于 2015-2-13 17:42:22 |显示全部楼层

谢谢分享...
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江湖路 发表于 2015-2-13 20:52:00 |显示全部楼层
哈哈,谢谢关注!
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jiewhite 发表于 2015-2-15 14:54:43 |显示全部楼层
支持楼主。
与“相关部门”异曲同工,不同版本释义解释不同。
另:“职业危害”一词亦需做出行政解释,否则与职业病防治法“职业病危害”冲突;
同上,“事故隐患”、“安全隐患”、“安全生产隐患”.......
亦同此。
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江湖路 发表于 2015-2-15 16:42:08 |显示全部楼层
本帖最后由 江湖路 于 2015-3-15 06:27 编辑

    问题2:关于安全标准执行效力问题
    根据《立法法》的相关规定,国家(行业)标准在我国目前尚不属于正式的法律渊源,只是由于一些法律法规的授权,才使其具有了“法律延伸意义”上的效力,并成为法律的必要补充形式,关于此点认识,在实务中应当是没有异议的,争议较大则是安全标准效力分类问题。关于安全标准效力分类,目前至少有以下几种类型的法律规定:
    一、《中华人民共和国标准化法》第7条 国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准。保障人体健康,人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准,其他标准是推荐性标准。
    二、《中华人民共和国安全生产法》第10条 国务院有关部门应当按照保障安全生产的要求,依法及时制定有关的国家标准或者行业标准,并根据科技进步和经济发展适时修订。
生产经营单位必须执行依法制定的保障安全生产的国家标准或者行业标准。
    三、《安全生产行业标准管理规定》(安监总局令第14号)第3条 安全生产标准分为强制性标准和推荐性标准。安全生产标准内容涉及需要强制执行的安全生产条件、安全管理等的,为强制性标准;其他为推荐性标准。
    笔者认为,以上第1和第2项表达的其实都是一个意思,即“保障人体健康,人身、财产安全的标准是强制性标准”,那么,既然涉及安全到标准都是强制性标准,为何原14号令又规定“安全生产标准分为强制性标准和推荐性标准”,这两种截然不同的关于执行效力的表述,似乎让人有些不知所措,其是否存在执行口径上的前后矛盾,实务中,究竟是执行上位法还是执行本系统的规定?
关于执行力的纷繁规定,还远不至此,有的,干脆就是标准自已说了算,方式也是五花八门,如《****工程设计安全规范》(****—2009)在前言部分规定“本规范中以黑体字标志的条文为强制性条文,必须严格执行”,同时在附录中又作了以下规定:
   “为便于在执行本规范条文时区别对待,对要求严格程度不同的用词说明如下:
    1) 表示很严格,非这样做不可的:
       正面词采用“必须”,反面词采用“严禁”;
    2) 表示严格,在正常情况下均应这样做的:
       正面词采用“应”,反面词采用“不应”或“不得”;
    3) 表示允许稍有选择,在条件许可时首先应这样做的:
正面词采用“宜”,反面词采用“不宜”;
4)表示有选择,在一定条件下可以这样做的,采用“可”。”
相信以上的规定和表述很多人看了都会头大,给人的感觉就是不知所云,其与法律平铺直陈、简洁直白的要求相去甚远,执行起来的效果也是可想而知的,简直就是一“迷踪拳”。因此,建议总局能就安全标准执行效力的口径问题,作一个整齐划一的权威性规定。
    呵呵以上只是笔者个人认识,欢迎各位热心网友参与讨论!
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jiewhite 发表于 2015-2-16 10:24:25 |显示全部楼层
关于类似的职责划分,还是需要总局及其法律支撑专家从法理角度从顶层制度设计的角度全面整合并统一,例子:传统的8大行业加上现在食品生产企业监管,就需要考虑GB/T4754里涉及的行业名称及具体内容(这个最新版目前是2011年的),冶金行业是个什么行业?最起码需要明确为C3391"锻件及粉末冶金制品制造",这个是单一对应关系的,现在的9个行业领域之中,一对多的关系有几个,如何对应?

就在这几个行业之中,尤其是食品生产行业,专项监管部门好几个,但其中关于安全的监管,没人管,按新安法的设置这些部门也是安全生产法的行政执法部门,他们查什么?安全监管部门查什么?

再不展开:现有的综合监管、行业监管如何做?真的需要搞搞清楚的。
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江湖路 发表于 2015-2-16 10:51:20 |显示全部楼层
相当专业啊,阐述有深度,学习了!不足的地方,请求你补充,呵呵!
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jiewhite 发表于 2015-2-16 11:37:17 |显示全部楼层
本帖最后由 jiewhite 于 2015-2-16 11:42 编辑
江湖路 发表于 2015-2-16 10:51
相当专业啊,阐述有深度,学习了!不足的地方,请求你补充,呵呵!

敬佩你的钻研精神!太客气了。无它,互相学习尔!

安监不专业,纯属找被憋;监督题中意,技术必须学。

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江湖路 发表于 2015-2-17 17:11:53 |显示全部楼层
本帖最后由 江湖路 于 2015-3-15 06:25 编辑

    问题3:关于劳务派遣用工的工伤保险待遇问题
    劳务派遣用工是劳动合同用工的补充形式,一般是在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上实施,为保障劳务工权益,防止职业歧视,并实现同工同酬、同工同权,新法58条做出了“生产经营单位使用被派遣劳动者的,被派遣劳动者享有本法规定的从业人员的权利,并应当履行本法规定的从业人员的义务”的规定,这就是说新法规定的职工的权利义务,劳务工均应当享有,但我们知道根据法理,劳务工归根结底是劳务派遣企业的“劳动者”,其重要职业保障之一——工伤保险缴纳及工伤保险待遇一般应当由派出企业负责和垫付,而按照上述58条的规定,这些事项则应当转移至使用企业负担,但这会不会与其他法律抵触,并增加使用劳务工企业的负担?
    如根据《劳动合同法》第五十九条关于“劳务派遣单位派遣劳动者应当与接受以劳务派遣形式用工的单位订立劳务派遣协议。劳务派遣协议应当约定派遣岗位和人员数量、派遣期限、劳动报酬和社会保险费的数额与支付方式以及违反协议的责任。”的规定,所以劳务工的社保缴纳,应当由双方企业协商确定,而58条的规定则可能剥夺了使用企业的市场选择权。
    以笔者的以往经验看,接受劳务派遣工的企业,大多有贪图方便的心理,其一般是不会承担劳务工的社保缴纳义务和垫付初始工伤赔偿金的。
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江湖路 发表于 2015-2-19 21:35:53 |显示全部楼层
本帖最后由 江湖路 于 2015-3-15 06:40 编辑

   问题4:关于生产安全事故处理等问题
      我们知道,为有效打击单位法人违法犯罪行为,刑法规定有“双罚制”的制度,即除了要对责任人施以刑罚外,还要对单位实施处罚。那么,为严肃生产安全事故查处,强化企业安全生产意识,《安全生产法》在其事故查处一节中,也规定了“双罚制“的概念,该法第90条、第92条和109条分别作出了以下规定:
      第90条 生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人不依照本法规定保证安全生产所必需的资金投入,致使生产经营单位不具备安全生产条件的,责令限期改正,提供必需的资金;逾期未改正的,责令生产经营单位停产停业整顿。
    有前款违法行为,导致发生生产安全事故的,对生产经营单位的主要负责人给予撤职处分,对个人经营的投资人处二万元以上二十万元以下的罚款;构成犯罪的,依照刑法有关规定追究刑事责任。
    第92条 生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责,导致发生生产安全事故的,由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款:(一)发生一般事故的,处上一年年收入百分之三十的罚款;(二)发生较大事故的,处上一年年收入百分之四十的罚款;(三)发生重大事故的,处上一年年收入百分之六十的罚款;(四)发生特别重大事故的,处上一年年收入百分之八十的罚款。
   第 109条 发生生产安全事故,对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外,由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款:(一)发生一般事故的,处二十万元以上五十万元以下的罚款;(二)发生较大事故的,处五十万元以上一百万元以下的罚款;(三)发生重大事故的,处一百万元以上五百万元以下的罚款;(四)发生特别重大事故的,处五百万元以上一千万元以下的罚款;情节特别严重的,处一千万元以上二千万元以下的罚款”的规定,这就是说当生产经营单位发生责任事故时,既要处理事故发生单位,又要处理单位负责人。
    按照以上条款的规定,其应当是符合双罚制要求的,即分别对事故发生单位和其负责人作出了行政处罚的规定,但仔细观察90条和92条关于“个人经营”和“主要负责人”的处罚规定,却发现其可能违反了行政处罚的“一事不二罚”原则。
    众所周知,“个人经营”并不是一个准确的法律概念,生活中,一般用于对企业所有制形式的表述,泛指民营公司、合伙企业、个人独资企业和自然人经营等。因此,90条中所称的“个人经营”中除自然人经营(未领取证照的生产经营行为)外,其它几种类型的“个人经营”的投资人与92条中的“主要负责人”其实是重合的,所以此种情形下,若按90条和92条的规定分别对责任人施以处罚,则实际上是行政机关基于同一事实,对同一人作出了重复处理的行为。
    为避免行政机关作出重复处理的行为,《行政处罚法》规定:对同一违法行为,不得给予两次以上罚款的处罚,即著名的“一事不二罚”原则,可以说这一原则的确立,对维护行政相对人合法权益,防止行政滥权起到了积极作用,而前述90条和92条款关于责任人的处罚规定,却有可能是背了这一原则。因此,建议总局能对什么是“个人经营”作出限制性的行政解释,以免实务中,出现各执一词,任意解释的现象。
    另外,新法第113条还做出了“本法规定的生产安全一般事故、较大事故、重大事故、特别重大事故的划分标准由国务院规定。”的规定,那么按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条关于“(四)一般事故,是指造成3人以下死亡,或者10人以下重伤,或者1000万元以下直接经济损失的事故”的规定,这里面有一个问题,即生产安全事故的“起点罚”问题。根据该条例的规定,是凡有经济损失的安全事件都构成“生产安全事故”,哪怕是造成百元、千元损失的“事故”也不例外,这好像有些不够科学和严谨,与此不同的是,关于人身损害类的事故,同样是该条例就规定了“重伤”的起点。因此,建议总局对财产损失类的事故也能作出类似的立案标准的规定,并对财产损失,人身伤害的鉴定标准、鉴定机构也一并作出明确规定。



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