安全生产“属地管理”大家谈

                                                                      安全生产“属地管理”大家谈
       安全生产“属地管理”是一个大家耳熟能详的名词，最早见诸于国家的一些政策性文件中，随着新安法的颁布实施，安全生产监管力度进一步加大，“属地监管”问题也再次引起人们的热议和关注。
     有的人认为所谓属地监管，就是指以行政区域为界限来划分监管责任的一种管辖机制，如某生产经营单位坐落于某县或市辖区，那么就应当由该县或区安监部门负监管责任。
     这种认识，仅从“属地管理”的字面含义理解，似乎是没有问题的，但往深处里想，却又似乎站不住脚，因为按照该种认识，所有的生产经营企业都是坐落于一定县区范围内的，若都由县级安监部门实施管辖，则市级以上安监部门似乎就都没有存在必要了。况且一些法律，如《安全生产许可证条例》第二十三条规定“本条例规定的行政处罚，由安全生产许可证颁发管理机关决定。”以及安监总局15号令第六条第二款规定“中央企业及其所属企业、有关人员的安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的设区的市级以上安全监管监察部门管辖。”
      因此，这种认识显然不应当是“属地监管” 的应有之义，若固执的坚持，则可能沦为推卸监管责任的借口。
     从国家立法层面来看，有一个很好的借鉴例就是司法部门对案件的管辖，有关诉讼法分别规定了“地域管辖”和“级别管辖”的概念，即某案件除了靠发生地域确定管辖主体外，还要靠案件的性质、违法程度等确定该案件的级别管辖机关，就像地图上的经纬线，其交叉处就是适格的管辖机关，但在行政管理法中却没有“级别管辖”的概念，立法上多表述为“安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的县级以上安全监管监察部门管辖。”，这也就为不同级别的监管机构争相管辖，或互相推诿案件管辖留下了可能空间。并且这也是“属地管理”引起热议的原因之一。
     那么，究竟什么是“属地管理”，怎样去正确理解之，版主诚挚的期待广大网友们的积极讨论和真知灼见。

诚邀大家一起来聊啊。我还一直就是字面理解呢

照版主的意思，新安法还规定了乡镇一级的安全职责，那么是不是县级以上人民政府的安全监督管理机构就不需要了？新安法第59条说了这样一句话：安全生产监督管理部门应当按照分类分级监督管理的要求...不知道怎么理解？

这个是我的理解，不知道大家是怎么看的？

呵呵，首先感谢楼上网友的关注和参与，看得出是一位谙熟新安法规定的网友，从关于“分类分级监督管理”的留言看，该网友的观点与本贴的观点应当是一致的，因为本贴的立意就是反对片面狭隘的理解“属地管理”。
关于如何正确理解“属地管理”的概念，版主个人认为除了要虑“地域管辖”外，还需要考虑“级别管辖”问题，但后一点恰恰也是目前法律规定缺失的、在实务中容易引起歧义的问题。
另外，乡镇政府安监机构履行安全监管职责，隐含的也是完善监管网络，强调级别管辖的意思。
呵呵，以上仅是版主的不成熟意见，所谓理不辩不明，欢迎广大网友们继续踊跃参与本贴的讨论。

关于对“属地管理”问题的思考，较早始于一次朋友间关于市县两级安监部门管辖权划分的讨论，
引发这次讨论的原因是，在一次安法知识交流中，大家对市辖区企业的监管主体问题，产生了两种截然不同的意见，
甲种意见是，既然某户企业坐落于市辖区，那么就应当由该区安监局实施管辖，依据是安全生产“属地管理”，
乙种意见是，企业监管主体的确定，除了要考虑企业所在的地理位置外，还要考虑企业的生产经营规模和执法部门的监管能力等因素，而不能简单仅以地理位置作为唯一条件来确定监管主体。
（呵呵，写到这里，版主忽然想起，要是有不太了解安法规定的网友路过，是不是会认为，你这不是自找麻烦吗，市县两级监管机构，甚至是省级监管机构，不都是监管机关吗，谁有空，谁清闲一点，谁就去好了。呵呵，现实远比我们的想象要丰富的多，这样做的结果就是“大家都负责，结果都不负责”，而且还有对企业日常执法检查，落实整改责任等问题，所以预先划定某企业的监管机关，是符合关于权限清晰、责任明确的监管趋向的）

    为了证明各自的观点，双方开始举例说明：
    甲方说：各管各事，在哪个县区就应当由那个县区负责监管，这就是“属地管理”应有之意！
    乙方说：某市辖区的企业，尽管坐落在某区，但它同时是不是也坐落在本市范围，由市级安监部门监管，是不是“属地管理”？
    甲方反驳说：那就由总局实施监管，这也是“属地管理”！
    乙方继续说：按照你们的逻辑，那中石化总部坐落在北京某区，那么对它的管辖由该区安监局负责好了！
    至此双方均沉默不语，再次陷入对该问题的思考中。
     

呵呵，请广大网友们也来谈一谈各自的见解和认识吧！

      呵呵，看来网友们还是有所保留啊，
      经过深入思考，双方形成了一个较为一致的看法，就是”属地管理“作为一个被广泛援引至安全生产监管实践中的概念，对落实监管主体责任，强化部门监管意识，无疑具有重要意义，
       但由于其尚不是一个正式的法律概念，对其目前尚无权威性的解释（或者是我们尚未见到），因此，要正确理解其确切的精神内涵，至少应当从以下两个方面入手。
      一是直接监管方面，要防止”无限拔高“和”无限矮化“的做法。实务中，在确定企业监管主体时，既要考虑企业所在区域位置，又要综合考虑企业规模和执法单位的监管能力，否则，不论是”大炮打蚊子“还是”步枪射飞机“，都将是工作失当和不讲科学的做法。
      二是间接监管方面，虽然前面讲了”分级管理“的必要性，但这并不意味上级部门就此可以鸣金收兵，根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十六条第二款关于”自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导“的规定，因此，日常工作中，上级部门受宏观工作性质的影响，可以不参与下级部门对其管辖企业的直接监管，但同时应当依法做好上级对下级部门的业务指导监督工作，否则，仍然不能脱责，这也就是平时大家常说的”领导责任“，这种问责机制，从近年来国家对一些较大以上安全事故的处理看，已有了突出的体现。
      呵呵，敲字过程中，不小心误删全稿，时间仓促之余，复又匆匆而就，感觉已不如原帖平实，不对之处敬请网友们批评指正！

LZ说的好啊，级别管辖也是我们一直关心的话题，我们搞企业的，经常是迎接完一个部门的检查，又迎来另一个部门的检查，有时甚至是一个系统的多级部门的重复检查，对他们的上门检查指导，我们在感激之余，又经常有不堪重负之感，毕竟准备一次迎检活动，是很耗费时间和精力的。听说在其他一些领域主管部门中，就已经有正式文件规定了“级别管辖”的概念，比如什么“较大影响”、“重大影响”的情形分别由那一级机关负责管理的规定，这样的规定我觉得是双赢的，嘿嘿，也不知道说的对不对，请版主评论评论！