安全生产“属地管理”大家谈

北方的网友客气了!
    是啊，做好“属地管理”和“级别管辖”相结合工作，对安全生产法律关系双方来说，确实是双赢互惠的举措，既提高了监管效率，又减轻了企业负担。
    但是，《行政处罚法》、《行政强制法》等行政程序法之所以未作出“级别管辖”的规定，我想其主要原因就是，行政事务管理涵盖社会生活的各个方面，内容十分丰富，并且各行业的实际情况和特点又有所不同，所以国家法律对“级别管辖”问题未作出也不宜作出划一的规定。
    立法上，相关行政程序法除了“×××由违法行为发生地县级以上行政机关负责实施”的表述外，一般均未涉及“级别管辖”的概念，而是留给“各条线”上的最高行政机关通过部门规章等方式自主决定。这在笔者视野范围内，好像工商、质监部门已有了这样的规定。
    另外，要正确理解安全生产“级别管辖”，还应当注意到两种不同性质的安全生产管辖情形。
    首先是对行政处罚、行政强制案件的管辖，因其与司法案件管辖有共通之处，均可概括为事后监督的类型，所以其可以借鉴司法管辖中以案件涉案金额和危害后果等确定管辖机关的做法。
    其次，就是本贴一直讨论的对企业日常安全生产的监管，其与司法案件管辖的区别是，司法部门对案件的管辖是一种事后监督，其针对的是特定的个案，这种个案具有“固态”的特征，即其在内涵和外延上都已经固定，一般不会再有新的发展，所以适于划以“级别管辖”的机制。而安监部门的日常安全监管，则是一种事前监督，其监督的对象是动态的生产经营单位，在日常监管中你很难预见到它将会发生什么样性质和程度的违法行为，因此，其与司法实践中的“案件级别管辖”在概念上存在较大的差别。

    所以对确定企业日常监管主体来说，则不宜以案件的涉案金额、违法后果等来加以考量，而是应当根据一些安全专业法律的规定，兼顾企业生产经营规模、行业危险程度和地理位置等因素来确定管辖主体。
    实务中，不同层级间的安全监管部门一般可通过事先制定“内部程序规定”或“年度执法计划”等方式，来明确落实对辖区企业的日常监管责任。
    呵呵，以上内容希望对你有所帮助和启发。

    要了解更多的企业安全生产监管话题可参见“东方安全生产法律公益网”刊载的一些网文。

哦，明白了，原来对安全违法案件的级别管辖和对企业日常安全生产的层级监管，是两种不同的管辖概念啊，并且相关法律对两者均未作出明确规定，而是交给执法机关自主决定实施，嘿嘿，总算整明白了，谢谢版主!

帮“粤-市政-小酒”同学发布他的看法：

    浅谈安全管理的“垂直管理”和“属地管理”

    有感易安网《安全生产“属地管理”大家谈》

        记得刚刚从安全员考取注册安全工程师的时候，也就是从那个时候，内心深处就和安全管理有了不解之缘，尤其是亲身经历了几次死亡事故，从事安全管理的态度更加坚定，不管外界如何干扰，心里只有“安全在我心中”、“安全是良心活”、“尽力而为”。
        面对安全管理，我承认自己是很激进的，也被很多人当作愤青来看待，可是自己并没有因为这些“耀眼光环”而退缩。因为心中一直都在以“尊重生命、爱护生命”为己任。
        产生上述“贵冠”的原因，无非就是面对安全生产现状的直言很少有人理解，这也和大环境有关。
       我最为看重的就是“垂直管理”，这也和所谓的“属地管理”有冲突。就象在一个单位做外安全管理人员是对本单位的“一把手”负责，还是对所属单位的上级单位负责。如果是前者，就很难履行正常的安全管理权力，因为生杀予夺大权都在这一级。人生要吃饭的，吃饭的家伙没了，还何谈吃饭？“属地管理”也一样，地方安监部门必须要服从地方政府，但是地方政府要的是政绩和形象，在他们眼里就是“安全阻碍生产”，就是直接阻碍了地方官员的升迁渠道，这也是不争的事实。所以说，安全管理只是一些官员眼里的“属地管理”，安全管理不会有起色。只有实行“垂直管理”，逐级负责，走“司法独立”的道路，同时进行更好的监督，才会有根本的好转。从监督角度来说，一定要满足“上级政府监督”和“民间监督”及“舆论监督”，让安监部门能够充分发挥其“安全监管”作用。
        在这里也要考虑作为安全管理人员的定位问题，而不是停留在纸面上的法律及规定。让广大有责任心的安全管理人员融入监督群体，形成“安监人员”和“基层安全管理人员”相互监督，并在法律层面为安全管理人员营造一个雷打不动的定位---就是如何真的实现垂直管理，扭转当前的安全管理人员就是清洁工、打杂的、顶罪的尴尬局面，不管是体制内外，只要是真的从事安全管理的人员，都要受到法律保护，而不要出现“安全管理人员严格履行自己的职责，结果却是失业”的局面。
        安全管理是实实在在的、脚踏实地的一门全方位的管理，最直接的体现就是“为了保护人的生命、财产和健康不受到损害”，这也是根本所在。从政治角度来说，也是在“维护社会稳定”和“促进国民经济发展”。安全生产的安全管理的诟病应该是刮骨疗毒的时候了，斩断地方政府、地方企业（包括跨区域企业）、地方政府牟利集团之间的违背安全管理的链条。
       以上只是个人一点肤浅的看法，还望同仁指正。

浅谈安全管理的“垂直管理”和“属地管理”

有感易安网《安全生产“属地管理”大家谈》

记得刚刚从安全员考取注册安全工程师的时候，也就是从那个时候，内心深处就和安全管理有了不解之缘，尤其是亲身经历了几次死亡事故，从事安全管理的态度更加坚定，不管外界如何干扰，心里只有“安全在我心中”、“安全是良心活”、“尽力而为”。

面对安全管理，我承认自己是很激进的，也被很多人当作愤青来看待，可是自己并没有因为这些“耀眼光环”而退缩。因为心中一直都在以“尊重生命、爱护生命”为己任。

产生上述“贵冠”的原因，无非就是面对安全生产现状的直言很少有人理解，这也和大环境有关。

我最为看重的就是“垂直管理”，这也和所谓的“属地管理”有冲突。就象在一个单位做为安全管理人员是对本单位的“一把手”负责，还是对所属单位的上级单位负责。如果是前者，就很难履行正常的安全管理权力，因为生杀予夺大权都在这一级。人生要吃饭的，吃饭的家伙没了，还何谈吃饭？“属地管理”也一样，地方安监部门必须要服从地方政府，但是地方政府要的是政绩和形象，在他们眼里就是“安全阻碍生产”，就是直接阻碍了地方官员的升迁渠道，这也是不争的事实。所以说，安全管理只是一些官员眼里的“属地管理”，安全管理不会有起色。只有实行“垂直管理”，逐级负责，走“司法独立”的道路，同时进行更好的监督，才会有根本的好转。从监督角度来说，一定要满足“上级政府监督”和“民间监督”及“舆论监督”，让安监部门能够充分发挥其“安全监管”作用。

在这里也要考虑作为安全管理人员的定位问题，而不是停留在纸面上的法律及规定。让广大有责任心的安全管理人员融入监督群体，形成“安监人员”和“基层安全管理人员”相互监督，并在法律层面为安全管理人员营造一个雷打不动的定位---就是如何真的实现垂直管理，扭转当前的安全管理人员就是清洁工、打杂的、顶罪的尴尬局面，不管是体制内外，只要是真的从事安全管理的人员，都要受到法律保护，而不要出现“安全管理人员严格履行自己的职责，结果却是失业”的局面。

安全管理是实实在在的、脚踏实地的一门全方位的管理，最直接的体现就是“为了保护人的生命、财产和健康不受到损害”，这也是根本所在。从政治角度来说，也是在“维护社会稳定”和“促进国民经济发展”。安全生产的安全管理的诟病应该是刮骨疗毒的时候了，斩断地方政府、地方企业（包括跨区域企业）、地方政府牟利集团之间的违背安全管理的链条。

以上只是个人一点肤浅的看法，还望同仁指正。

瑞明 发表于 2015-1-16 15:59
帮“粤-市政-小酒”同学发布他的看法：
    浅谈安全管理的“垂直管理”和“属地管理”
    有感易 ...

谢谢啊,有时间喝酒啊,哈哈

说的好！为“尊重生命、爱护生命”喝彩，先顶了

      呵呵，非常感谢网友“生命的价值”参与安全生产“属地管理”话题的讨论，集思广益的效果是明显的，受“生命的价值”网友启发，我们对安全生产“属地管理”的思考，又从“违法行为管辖”和“日常监管管辖”引伸至更深层次的关于安监部门“领导体制”的思考。

    长期以来，社会上一直有一种认识，似乎发展经济与安全生产是一对矛盾体，讲发展经济就不能讲安全生产，否则就束缚了企业的手脚，影响了企业的经济建设工作；而讲经济建设就要放开企业手脚，不能事事尽美，其他问题可暂时放一放。

    这种在粗放式经济建设环境下形成的“重效益，轻安全”的思想，应当在说社会上有一定的市场。但殊不知，这种以血泪和生命换取的经济增长模式，在以民本思想为普世价值的现代文明社会里，早已为社会大众所唾弃和反对，其最好的体现就是国家对安全事故追责力度的不断加大，新颁布实施的安全生产法规定对安全事故的处罚上限可至2000万元，并且事故发生地的监管部门和地方政府也须负起监管不力的法纪责任。

    所以国家的政策导向是明确的，发展经济与安全生产工作应当是和谐统一的，因为发展经济的最终目的就是要让群众都能分享改革开放成果，进而实现安居乐业，而那种认为安全生产工作“次之”的认识，无疑是与有关政策精神背道而驰的，其在造成社会不安定因素的同时，也影响了本地政府的经济建设形象,并且在现代的法律制度下，仅是事故的经济赔偿和相关处罚就足以让一个企业陷入困境甚至是破产，所以也有人讲安全才是企业的最大效益。

    但在旧有思想和现代民本思想的撞击下，也有一些人开始视安全生产监管为畏途，对安全生产工作不愿问、不想问，这反映在社会上一个广为流传的段子，就是说某地政府在一次研究领导分工的常务会议上，与会同志都推说分管领域已较多，而无人愿意领受安全生产工作，无奈之下会议暂时转入下一个议程，这时一个同志起身去卫生间，回来后，大家纷纷道贺，并说任务艰巨，使命光荣，惊愕之余，方才明白，原来在刚才的当口，他已被大家一致表决通过，由其负责本地的安全生产工作，从此，在政府常务会议上，再也无人敢随便离席。虽然这仅是一个笑话，但也折射出履职安全生产工作的艰辛与不易。

    那么，如何才能做到权责一致，让领导同志在免受地方各种不利因素的干扰和掣肘的同时，一心带领群众开创本地安全生产事业的新篇章，从而真正树立起安全生产工作“高压线”的权威，网友“生命的价值”所倡导的安全生产监察“垂直管理”体制，或许是最为有效的途径之一。

讲的对，前人的“工欲善其事，必先利其器”说的好像就是这个道理，不然怎么做到"罚当其责“呢，嘿嘿，帮LZ顶一个！

　 “强化企业安全生产属地管理”应当是国发〔2010〕23号文件中提出的一个概念，文件要求负有安全生产监管职责的部门要对当地企业实行严格的安全生产监督检查和管理，并组织对企业安全生产状况等进行安全评价，评价结果向社会公开。
     这就是安全生产“属地管理”概念的由来，实践中一些有识之士为避免歧义，又在属地管理一词前冠以“分级”两字，最终形成了“分级属地管理”的说法。应当说这是一种适应实务工作需要的理论创新，为实务工作提供了宝贵的法理指向。
     一如版主与楼上各位所言，安全生产属地管理确实需要赋予“级别管辖”的内涵，不然将难以适应关于“落实监管责任，严格目标考核”的监管要求。
     但同时本人也认为，在“分级属地管理”认识已基本被业内接受的情况下，接着较为迫切的问题，应当是各级监管部门在分级管理的过程中，其分级依据的问题，包括了对案件管辖的依据和对企业监管管辖的依据，在“依法行政”的已深得人心的今天，这种依据，也宜以法律（包括规章）形式作出，不然就违背了“法无授权不可为”的行政法治原则。

     呵呵，关于不同层级间行政部门管辖权的划分，是否一定要有法律来规范，笔者认为有值商榷。

    与此相关的话题是“司法有限变更”原则，该原则是指司法机关作为法律监督部门，一般只能对行政机关的外部行政行为实施合法性监督，而不宜过问行政机关的内部行政行为，否则将可能会被认为对行政权干预太多，从而使行政部门失去独立存在的意义。本贴中探讨的管辖权划分问题，正是一种典型的内部行政行为，因为其仅是行政机关在系统内部就管辖权限进行划分的行为，其目的并不在于直接规制行政管理对象，或是增加行政相关人的负担和义务。

    讲上述观点的原因在于，笔者认为在当前的法律环境下，行政机关的外部行政行为，一般应当依据法律、法规、规章作出，并接受司法部门的法律监督，这是符合国务院《依法行政实施纲要》关于“没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定”规定的。但内部行政行为是否也一定需要事事由法律调整，笔者认为，如果有相关的法律规定，那当然最好，但在没有的情况下，行政机关作为社会事务管理机构，承担着大量的管理职责和任务，所以特别要求速度和效率，根据相关法律关于行政机关可以发布“行政举措”的原则性规定来看，其应当是可以自行对管辖权划分等内部事务作出合理安排的，不然将可能陷入机械和形而上学的境地，从而导致行政效率低下问题。

    另外，根据相关法律规定，行政机关内部行政行为的合理性等情况，一般应当由其上级部门实施监督。

    呵呵，以上观点供你参考，欢迎继续参与安全生产“属地管理”话题的讨论。