安全生产“属地管理”大家谈

                                                                      安全生产“属地管理”大家谈
       安全生产“属地管理”是一个大家耳熟能详的名词，最早见诸于国家的一些政策性文件中，随着新安法的颁布实施，安全生产监管力度进一步加大，“属地监管”问题也再次引起人们的热议和关注。
     有的人认为所谓属地监管，就是指以行政区域为界限来划分监管责任的一种管辖机制，如某生产经营单位坐落于某县或市辖区，那么就应当由该县或区安监部门负监管责任。
     这种认识，仅从“属地管理”的字面含义理解，似乎是没有问题的，但往深处里想，却又似乎站不住脚，因为按照该种认识，所有的生产经营企业都是坐落于一定县区范围内的，若都由县级安监部门实施管辖，则市级以上安监部门似乎就都没有存在必要了。况且一些法律，如《安全生产许可证条例》第二十三条规定“本条例规定的行政处罚，由安全生产许可证颁发管理机关决定。”以及安监总局15号令第六条第二款规定“中央企业及其所属企业、有关人员的安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的设区的市级以上安全监管监察部门管辖。”
      因此，这种认识显然不应当是“属地监管” 的应有之义，若固执的坚持，则可能沦为推卸监管责任的借口。
     从国家立法层面来看，有一个很好的借鉴例就是司法部门对案件的管辖，有关诉讼法分别规定了“地域管辖”和“级别管辖”的概念，即某案件除了靠发生地域确定管辖主体外，还要靠案件的性质、违法程度等确定该案件的级别管辖机关，就像地图上的经纬线，其交叉处就是适格的管辖机关，但在行政管理法中却没有“级别管辖”的概念，立法上多表述为“安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的县级以上安全监管监察部门管辖。”，这也就为不同级别的监管机构争相管辖，或互相推诿案件管辖留下了可能空间。并且这也是“属地管理”引起热议的原因之一。
     那么，究竟什么是“属地管理”，怎样去正确理解之，版主诚挚的期待广大网友们的积极讨论和真知灼见。

呵呵，首先感谢楼上网友的关注和参与，看得出是一位谙熟新安法规定的网友，从关于“分类分级监督管理”的留言看，该网友的观点与本贴的观点应当是一致的，因为本贴的立意就是反对片面狭隘的理解“属地管理”。
关于如何正确理解“属地管理”的概念，版主个人认为除了要虑“地域管辖”外，还需要考虑“级别管辖”问题，但后一点恰恰也是目前法律规定缺失的、在实务中容易引起歧义的问题。
另外，乡镇政府安监机构履行安全监管职责，隐含的也是完善监管网络，强调级别管辖的意思。
呵呵，以上仅是版主的不成熟意见，所谓理不辩不明，欢迎广大网友们继续踊跃参与本贴的讨论。

关于对“属地管理”问题的思考，较早始于一次朋友间关于市县两级安监部门管辖权划分的讨论，
引发这次讨论的原因是，在一次安法知识交流中，大家对市辖区企业的监管主体问题，产生了两种截然不同的意见，
甲种意见是，既然某户企业坐落于市辖区，那么就应当由该区安监局实施管辖，依据是安全生产“属地管理”，
乙种意见是，企业监管主体的确定，除了要考虑企业所在的地理位置外，还要考虑企业的生产经营规模和执法部门的监管能力等因素，而不能简单仅以地理位置作为唯一条件来确定监管主体。
（呵呵，写到这里，版主忽然想起，要是有不太了解安法规定的网友路过，是不是会认为，你这不是自找麻烦吗，市县两级监管机构，甚至是省级监管机构，不都是监管机关吗，谁有空，谁清闲一点，谁就去好了。呵呵，现实远比我们的想象要丰富的多，这样做的结果就是“大家都负责，结果都不负责”，而且还有对企业日常执法检查，落实整改责任等问题，所以预先划定某企业的监管机关，是符合关于权限清晰、责任明确的监管趋向的）

    为了证明各自的观点，双方开始举例说明：
    甲方说：各管各事，在哪个县区就应当由那个县区负责监管，这就是“属地管理”应有之意！
    乙方说：某市辖区的企业，尽管坐落在某区，但它同时是不是也坐落在本市范围，由市级安监部门监管，是不是“属地管理”？
    甲方反驳说：那就由总局实施监管，这也是“属地管理”！
    乙方继续说：按照你们的逻辑，那中石化总部坐落在北京某区，那么对它的管辖由该区安监局负责好了！
    至此双方均沉默不语，再次陷入对该问题的思考中。
     

呵呵，请广大网友们也来谈一谈各自的见解和认识吧！

      呵呵，看来网友们还是有所保留啊，
      经过深入思考，双方形成了一个较为一致的看法，就是”属地管理“作为一个被广泛援引至安全生产监管实践中的概念，对落实监管主体责任，强化部门监管意识，无疑具有重要意义，
       但由于其尚不是一个正式的法律概念，对其目前尚无权威性的解释（或者是我们尚未见到），因此，要正确理解其确切的精神内涵，至少应当从以下两个方面入手。
      一是直接监管方面，要防止”无限拔高“和”无限矮化“的做法。实务中，在确定企业监管主体时，既要考虑企业所在区域位置，又要综合考虑企业规模和执法单位的监管能力，否则，不论是”大炮打蚊子“还是”步枪射飞机“，都将是工作失当和不讲科学的做法。
      二是间接监管方面，虽然前面讲了”分级管理“的必要性，但这并不意味上级部门就此可以鸣金收兵，根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十六条第二款关于”自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导“的规定，因此，日常工作中，上级部门受宏观工作性质的影响，可以不参与下级部门对其管辖企业的直接监管，但同时应当依法做好上级对下级部门的业务指导监督工作，否则，仍然不能脱责，这也就是平时大家常说的”领导责任“，这种问责机制，从近年来国家对一些较大以上安全事故的处理看，已有了突出的体现。
      呵呵，敲字过程中，不小心误删全稿，时间仓促之余，复又匆匆而就，感觉已不如原帖平实，不对之处敬请网友们批评指正！

北方的网友客气了!
    是啊，做好“属地管理”和“级别管辖”相结合工作，对安全生产法律关系双方来说，确实是双赢互惠的举措，既提高了监管效率，又减轻了企业负担。
    但是，《行政处罚法》、《行政强制法》等行政程序法之所以未作出“级别管辖”的规定，我想其主要原因就是，行政事务管理涵盖社会生活的各个方面，内容十分丰富，并且各行业的实际情况和特点又有所不同，所以国家法律对“级别管辖”问题未作出也不宜作出划一的规定。
    立法上，相关行政程序法除了“×××由违法行为发生地县级以上行政机关负责实施”的表述外，一般均未涉及“级别管辖”的概念，而是留给“各条线”上的最高行政机关通过部门规章等方式自主决定。这在笔者视野范围内，好像工商、质监部门已有了这样的规定。
    另外，要正确理解安全生产“级别管辖”，还应当注意到两种不同性质的安全生产管辖情形。
    首先是对行政处罚、行政强制案件的管辖，因其与司法案件管辖有共通之处，均可概括为事后监督的类型，所以其可以借鉴司法管辖中以案件涉案金额和危害后果等确定管辖机关的做法。
    其次，就是本贴一直讨论的对企业日常安全生产的监管，其与司法案件管辖的区别是，司法部门对案件的管辖是一种事后监督，其针对的是特定的个案，这种个案具有“固态”的特征，即其在内涵和外延上都已经固定，一般不会再有新的发展，所以适于划以“级别管辖”的机制。而安监部门的日常安全监管，则是一种事前监督，其监督的对象是动态的生产经营单位，在日常监管中你很难预见到它将会发生什么样性质和程度的违法行为，因此，其与司法实践中的“案件级别管辖”在概念上存在较大的差别。

    所以对确定企业日常监管主体来说，则不宜以案件的涉案金额、违法后果等来加以考量，而是应当根据一些安全专业法律的规定，兼顾企业生产经营规模、行业危险程度和地理位置等因素来确定管辖主体。
    实务中，不同层级间的安全监管部门一般可通过事先制定“内部程序规定”或“年度执法计划”等方式，来明确落实对辖区企业的日常监管责任。
    呵呵，以上内容希望对你有所帮助和启发。

    要了解更多的企业安全生产监管话题可参见“东方安全生产法律公益网”刊载的一些网文。

      呵呵，非常感谢网友“生命的价值”参与安全生产“属地管理”话题的讨论，集思广益的效果是明显的，受“生命的价值”网友启发，我们对安全生产“属地管理”的思考，又从“违法行为管辖”和“日常监管管辖”引伸至更深层次的关于安监部门“领导体制”的思考。

    长期以来，社会上一直有一种认识，似乎发展经济与安全生产是一对矛盾体，讲发展经济就不能讲安全生产，否则就束缚了企业的手脚，影响了企业的经济建设工作；而讲经济建设就要放开企业手脚，不能事事尽美，其他问题可暂时放一放。

    这种在粗放式经济建设环境下形成的“重效益，轻安全”的思想，应当在说社会上有一定的市场。但殊不知，这种以血泪和生命换取的经济增长模式，在以民本思想为普世价值的现代文明社会里，早已为社会大众所唾弃和反对，其最好的体现就是国家对安全事故追责力度的不断加大，新颁布实施的安全生产法规定对安全事故的处罚上限可至2000万元，并且事故发生地的监管部门和地方政府也须负起监管不力的法纪责任。

    所以国家的政策导向是明确的，发展经济与安全生产工作应当是和谐统一的，因为发展经济的最终目的就是要让群众都能分享改革开放成果，进而实现安居乐业，而那种认为安全生产工作“次之”的认识，无疑是与有关政策精神背道而驰的，其在造成社会不安定因素的同时，也影响了本地政府的经济建设形象,并且在现代的法律制度下，仅是事故的经济赔偿和相关处罚就足以让一个企业陷入困境甚至是破产，所以也有人讲安全才是企业的最大效益。

    但在旧有思想和现代民本思想的撞击下，也有一些人开始视安全生产监管为畏途，对安全生产工作不愿问、不想问，这反映在社会上一个广为流传的段子，就是说某地政府在一次研究领导分工的常务会议上，与会同志都推说分管领域已较多，而无人愿意领受安全生产工作，无奈之下会议暂时转入下一个议程，这时一个同志起身去卫生间，回来后，大家纷纷道贺，并说任务艰巨，使命光荣，惊愕之余，方才明白，原来在刚才的当口，他已被大家一致表决通过，由其负责本地的安全生产工作，从此，在政府常务会议上，再也无人敢随便离席。虽然这仅是一个笑话，但也折射出履职安全生产工作的艰辛与不易。

    那么，如何才能做到权责一致，让领导同志在免受地方各种不利因素的干扰和掣肘的同时，一心带领群众开创本地安全生产事业的新篇章，从而真正树立起安全生产工作“高压线”的权威，网友“生命的价值”所倡导的安全生产监察“垂直管理”体制，或许是最为有效的途径之一。

     呵呵，关于不同层级间行政部门管辖权的划分，是否一定要有法律来规范，笔者认为有值商榷。

    与此相关的话题是“司法有限变更”原则，该原则是指司法机关作为法律监督部门，一般只能对行政机关的外部行政行为实施合法性监督，而不宜过问行政机关的内部行政行为，否则将可能会被认为对行政权干预太多，从而使行政部门失去独立存在的意义。本贴中探讨的管辖权划分问题，正是一种典型的内部行政行为，因为其仅是行政机关在系统内部就管辖权限进行划分的行为，其目的并不在于直接规制行政管理对象，或是增加行政相关人的负担和义务。

    讲上述观点的原因在于，笔者认为在当前的法律环境下，行政机关的外部行政行为，一般应当依据法律、法规、规章作出，并接受司法部门的法律监督，这是符合国务院《依法行政实施纲要》关于“没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定”规定的。但内部行政行为是否也一定需要事事由法律调整，笔者认为，如果有相关的法律规定，那当然最好，但在没有的情况下，行政机关作为社会事务管理机构，承担着大量的管理职责和任务，所以特别要求速度和效率，根据相关法律关于行政机关可以发布“行政举措”的原则性规定来看，其应当是可以自行对管辖权划分等内部事务作出合理安排的，不然将可能陷入机械和形而上学的境地，从而导致行政效率低下问题。

    另外，根据相关法律规定，行政机关内部行政行为的合理性等情况，一般应当由其上级部门实施监督。

    呵呵，以上观点供你参考，欢迎继续参与安全生产“属地管理”话题的讨论。

    对楼上发帖的声明：

    易安网是安全生产专业网站，我想易安网设立论坛的目的，就是为广大热心安全生产事业的人士，提供一个充分表达各自思想、阐述不同观点的网络交流平台。至于你想不想谈，那你是自已的自由，只是你没有干涉别人话语的自由。

   看你的发帖内容，令人百思难解的是，本帖探讨的一些安全生产问题，和你这段驴头不对马嘴的文字有什么联系，这些似是而非、故弄玄虚的文字，似乎在影射别人讨论安全生产话题是“既想当××，又想立牌坊”，那么看你在论坛的言语议论，好像你也是安全工作者，那你也是“既想当××，又想立牌坊”吗？

    另外，你又分门别类列了一长串什么家的名单，应当说“家”是一个令人仰视的字眼，是指在一些在某一领域具有非凡建树，为该领域发展身体力行、作出卓越贡献的杰出人士，而本论坛的大多数网友应当都不属于此类人士，所以不宜由你随便称什么“家”，就像不宜叫你“妄言家”一样。

    最后，劝你以后再想泄愤喷人的时候，就自已对着电脑乱敲一通好了，不然就把思路整得有些逻辑性，不要不着边际的一股脑全端出来，还辅之以怨天尤人的情感，你当是在随笔创作讽刺文学呢？鉴于你表现出的素质，今后你在本版块的任何发帖，我都不再回应，属于恶意攻击的发帖，一概删除，性质恶劣的，同时通知网站管理方依法处理，并保留诉诸法律的权利。