基于新安法 构建协同型监管治理体系

基于新安法 构建协同型监管治理体系

■杨炳霖

监管制度是一个比较宏观的问题，要想很好地解决这一宏观问题，需要回到一个更为基本的问题上，就是导致生产安全事故发生的主要原因是什么？这一问题看似简单，但又需要我们认真思考。

作者简介

杨炳霖

中国政法大学政治与公共管理学院副教授，中国政法大学地方治理与危机管理研究中心副主任，美国弗吉尼亚理工大学公共管理博士。长期从事监管和风险管理方面研究，出版中文专著《回应性管制：以安全生产为例的管制法和社会学研究》和英文专著《Regulatory Governance and Risk Management》（《监管治理与风险管理》）。曾担任美国Safety Solutions International安全管理咨询公司风险管理顾问。

观点采撷

“无论是管理的因素还是人的行为，其实都与安全文化有着本质的联系。因此，我们现在越来越多地认识到，安全文化不足是导致绝大多数生产安全事故发生的根本原因。”

“无论从中央的战略要求，还是从国际发展趋势来看，在安全生产监管领域构建协同型监管治理体系都是未来的发展方向。”

“政府监管的重心就不应放在直接管控上，而应该放在如何激发其他社会主体的责任、意识和能力上。”

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人们认知的变化

我们逐渐发现，即使拥有了先进设备和详尽的法律法规体系，还是不能防止事故的发生。

很多生产安全事故，特别是重大生产安全事故，都是多种因素共同作用的结果。

从事故预防学的角度来看，包括人的不安全行为、物的不安全状态和环境因素。其他的影响因素还包括管理上的问题和法律法规的不足等。

人类对工业时代事故原因的认知经历了不同的发展阶段，起初认为最主要的因素是物理层面的问题，所以要配置更先进的技术设备，之后又认为是法律法规的欠缺，所以需要不断制定越来越详细的法律法规。但我们逐渐发现，即使拥有了先进设备和详尽的法律法规体系，还是不能防止事故的发生。后来，我们才逐渐认识到，人的行为和管理因素才是导致事故发生的主要原因。我们知道著名的海因里希（Heinrich）法则，根据这一法则，88%的事故与人的行为有关，10%的事故与物理层面的问题有关，2%的事故是因为不可控因素。

回顾近年来国内发生的很多重特大生产安全事故，人的行为和管理因素都起到了决定性作用。比如，2013年吉林八宝煤矿“3·29”特别重大瓦斯爆炸事故，因企业忽视防灭火管理工作，措施严重不落实，导致采空区漏风，煤炭自然发火，引起采空区瓦斯爆炸，之后在连续3次发生瓦斯爆炸的情况下，违规施工密闭，擅自决定并组织人员下井冒险作业，造成更大的人员伤亡。再比如，2013年山东青岛“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故，是由于对管道隐患排查治理不到位，未对事故段管道防腐层大修等问题及时跟进，导致管道破裂、原油泄漏，在排水暗渠内大量易燃易爆气体积聚，在之后的应急处置中，部分现场应急处置人员缺乏安全操作技能，严重违规违章，在未进行可燃气体检测的情况下，盲目动用非防爆设备进行作业，产生撞击火花，引发暗渠内油气爆炸。

无论是管理因素还是人的行为，其实都与安全文化有着本质的联系。因此，我们现在越来越多地认识到，安全文化不足是导致绝大多数生产安全事故发生的根本原因。比如，我们很熟悉的交通事故，很大程度上是由不安全的驾驶行为导致的。在发生事故的瞬间，是什么在指引着肇事者的行为呢？恐怕很多时候都不是外在的法律规定，而是早已深深根植于头脑中的习惯和意识。

那么，认识到安全文化是生产安全事故发生的根本原因与监管模式有什么关系呢？

其实，对生产安全事故认识的变化也影响着监管模式的发展变化。如果我们认为导致生产安全事故的主要因素是物理层面或法律法规不足的问题，我们就应该制定详细的技术标准并严格监督执行，这种叫管控型监管模式。如果我们认为安全文化不足是事故的根本原因，监管模式就应该转变为以促进安全文化的发展为宗旨，这种模式称为协同型监管模式。

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罗本斯模式

政府的角色不再是直接管控者，而应更多承担构建者的角色。

事实上，很多西方国家，特别是英国、澳大利亚等英联邦国家，都经历了这样的转变过程，形成了一套叫做罗本斯（Robens）模式的监管体制。之所以叫做罗本斯模式，是因为这一模式最早在1972年英国罗本斯委员会的报告（Robens Report）中被提出。这一报告对当时英国职业安全健康状况做了系统性研究，发现此前英国人普遍认为事故的原因是物理层面的问题和法律法规的不足，因此采用的是管控型监管模式。这种模式产生了很多负面影响，其中最主要的影响在心理层面，就是使企业产生依赖政府、消极守法的心态。因为法律法规单方面要求企业必须做很多具体事项，导致企业倾向认为安全是政府的责任，而不是自己的直接责任。

罗本斯报告根据调查结果，提出导致事故发生的最主要因素是人的态度，即对安全健康问题的“漠视”，也就是安全意识的问题，而不是物理条件不足。在生产场所有60%至70%的事故，比如滑倒、撞击等，都不是跟法律法规有直接联系的，更主要的决定因素是人的安全意识。要强化人的安全意识，不能只靠政府，而是需要全社会的共同努力。因此，安全健康就不只是政府的责任，而是全体社会成员的共同责任，而且首要责任应该由在工作场所制造风险的人员来承担，而不是不在生产场所的政府部门。根据这样的理念，政府的角色不再是直接管控者，而应更多承担构建者的角色。构建什么呢？就是要构建其他个体的主体意识和能力。

针对管控型模式和罗本斯模式，笔者从对安全问题的认知到政府的责任，再到法律角色，进行了初步比较（见右图）。

为了实现这一目标，罗本斯模式采取了以下措施：第一，在法律层面，主要规定各方主体的照顾义务（Duty of Care），也就是各方主体的责任，包括企业的雇主、雇员、管理人员、设计人员、设备制造商、承包人等，涉及的范围远远超过我国《安全生产法》的规定；第二，在法律法规方面，尽量减少具体的技术性规范，重视管理制度的建设，制定法律法规，要求企业必须建立安全管理、风险管理制度等；第三，建立三方合作决策机制，既然安全生产不只是政府的责任，而是全社会的共同责任，那么就不应该只是由政府来做决定，而需要各方利益代表来进行合作性、联合性决策。所以无论在政府还是在企业的层面，都要普遍运用三方的合作机制，在安全生产领域主要就是政府、企业和工会合作。政府层面的一个例子是英国职业安全健康管理局（Health and Safety Executive)，相当于国家安全生产监督管理总局的地位。它实际上不是一个完全的政府机构，而是一个公共机构，其组织架构类似于公司，最高的决策层是董事会，董事会由三方的利益代表组成。

上面所说的罗本斯模式就是协同型监管治理体系的一个典型代表。党的十八届三中全会提出建设国家治理体系和治理能力现代化，所谓治理的主要特征就是主体和手段的多样性。因此，无论从中央的战略要求，还是从国际发展趋势来看，在安全生产监管领域构建协同型监管治理体系都是未来的发展方向。

其实，新《安全生产法》已向这个方向迈出了重要一步，表现在以下方面：第一，第三条提出社会共治的总方针，即“强化和落实生产经营单位的主体责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制”。第二，进一步强化生产经营单位的主体责任，主要表现在明确了生产经营单位安全生产责任制的内容，安全生产管理机构及安全生产管理人员履行的职责，事故隐患排查治理制度，安全生产标准化制度等。第三，强化了行业协会、行业组织、工会的作用。比如第十二条规定，“有关协会组织依照法律、行政法规和章程，为生产经营单位提供安全生产方面的信息、培训等服务，发挥自律作用，促进生产经营单位加强安全生产管理”。

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全社会的责任

一个非常重要却被我们长期忽视的方法是建立安全代表和安全协商会议制度。

按照构建协同型监管治理体系的要求，我们还有很大的、可以提高的空间，有很多工作需要继续推进，在此提出以下几个努力方向。

第一，要在意识上改变狭隘的“政府监管”观，树立“大监管”理念。如果从狭义理解，监管就是政府行为，政府是唯一监管主体。但从广义理解，监管可以是各种各样的控制手段，监管主体可以是多样性的，包括政府、企业、行业协会、专业性技术服务组织，甚至个人。企业、行业协会可以进行自我监管，国际上有很多行业自我监管的范例，比如化工行业的“责任关怀”（Responsible Care），美国核电行业的核电运行研究所（INPO）等。这些国外行业自律的经验值得我们认真学习和借鉴。另外，专业性技术服务机构对企业的服务也是从技术层面的一种监管行为。“大监管”理念要求非政府组织不仅要履行责任，还要成为监管主体。责任是消极被动的，监管主体是积极主动的，它们不是被动“参与”，而是要和政府一起共同监管。只有把其他非政府组织当做真正的监管主体来看待，才能充分调动其积极性，使其主动地承担社会责任，从而改变政府“单枪匹马”的局面，真正实现全社会齐抓共管。

第二，继续强化生产经营单位的主体责任。对于这一问题，近年来政府也非常重视，并取得了很大成绩，但问题是手段单一，更多依靠命令和“搞运动”的方式来实现，企业自身缺乏内在动力。因此我们应该思考怎样通过制度设计来增加企业落实主体责任的内在动力。一个非常重要却被我们长期忽视的方法是建立安全代表和安全协商会议制度。安全协商会议是指由企业管理者和工人代表组成的企业内有关职业安全健康问题的最高决策机构。政府在监管企业的时候，经常面临信息不对称的问题，企业内部发生的事情，政府很难掌握。所以我们就要考虑通过一些制度设计来形成企业内部的制约机制，从内部增加企业落实主体责任的动力。安全协商会议就是这样一个制度机制，通过建立这样一个制度平台，让企业内部的员工发挥监督和制约作用。这种制度在很多国家是法律强制规定的。比如，加拿大安大略省法律规定，20人以上的企业都必须建立联合的安全健康协商会议制度。而我国的新《安全生产法》还没有这方面的规定，这是一个很大的不足。

第三，继续强化行业协会对行业的自律作用。要想让行业协会发挥更大的监管作用，首先要增加行业协会的独立性，行业协会必须和行业成员站在一起，而不能仅仅是政府的延伸。其次，行业协会应通过提高服务水平来增强权威性，得到企业的认同。如果行业协会对企业可有可无，企业加入的收益和退出的成本都很小，就无法形成对企业的约束力。在行业协会具备了独立性和权威性的基础上，可以赋予行业协会更多的监管权限，比如制定行业标准，参与监督检查等。

第四，进一步推进和完善分级监管制度。根据企业安全管理水平、风险大小进行分级，然后对不同级别采取不同的监管强度和手段。只有对企业实施这种差别性待遇，才能为落实企业安全生产主体责任提供外在激励。目前，分级监管制度已经在实践中得到实施，但还处于摸索阶段，在分级评定的科学性、规范性、公开性以及激励手段的多样性上，还存在很多不足。

安全生产事关每个人的安全与健康，建设安全健康的社会环境不只是政府的责任，还是每一个社会成员的责任。如果我们认识到这一点，政府监管的重心就不应放在直接管控上，而应该放在如何激发其他社会主体的责任、意识和能力上。比如，如何落实企业主体责任，如何支持行业协会发挥自律作用，如何规范完善中介服务组织，等等。而这正是构建协同型监管治理体系的意义所在。

监管制度是一个比较宏观的问题