德国劳动保护管理体制观察

德国劳动保护管理体制观察 ——双轨制背后的辩证思维

德国劳动保护工作如何开展？已沿用130多年的政府劳动监察和企业工伤联合保险的双轨制劳动保护体制有何魅力？工伤事故保险机构、政府劳动保护监察员怎样发挥作用？企业内部如何做好劳动保护工作？未来，第四次工业革命将为德国劳动保护带来哪些新挑战？本报记者为您一探究竟。      日前，记者参加国家安监总局项目组赴德国学习安全生产相关经验。通过一系列座谈、走访、培训，记者有幸访问到德国政府的安全监察专员、工伤保险联合会负责人、多家大型企业经理等资深从业人员。这些德国安全生产工作者，说得最多的是同一个词——双轨制，即政府劳动监察和企业工伤联合保险的双轨制劳动保护体制。双轨制体现着老牌工业强国劳动保护工作的辩证思维，同时也护航德国向工业4.0革命迈进。     双轨制     工业发展中的法律沿革     德国安全生产工作者认为，研究劳动保护工作的历史，与工业化进程有着密不可分的关系。18世纪，第一次工业革命，通过机器首次解放劳动力，将生产程序分解成了容易完成的工作单位，使得即使没有特别能力的人也可以参与生产劳动。效率提升的同时造成大量妇女甚至儿童参与工业生产，机器使劳动者通常每天被迫工作14个小时。在当时的欧洲，使用童工的现象存在于采矿、运输等各个劳动部门及行业。     为了社会和谐发展，1839年，普鲁士王国国务部战胜了企业的抵制，颁布了德国历史上第一部关于劳动保护的法律——《劳动保护法》。该法律规定：禁止9周岁以下的儿童工作，限定16周岁以下的劳动者每天工作时间在10小时以内，儿童至少接受3年的义务教育。这些规定为之后的劳动保护法规出台奠定了基础。为保证法律实施，1853年，普鲁士王国引入了国家监督法律手段——政府劳动保护监察员职位诞生。     1871年，德意志帝国统一，当年就颁布了《帝国工商管理条例》。条例规定，遭受工伤事故或职业病的劳动者直接向企业索取赔偿。这一规定使得发生工伤事故的企业通常面临经济崩溃。     1884年，帝国第一任总理俾斯麦执政时期，《企业事故保险法》出台。自此，德国法定事故保险机构建立，即同一行业中企业联盟，成立同业工伤事故保险联合会。雇主不再承担民事赔偿责任，以保险形式解决工伤事故的治疗、康复、抚恤及预防等多项费用。     1891年，帝国修正了《帝国工商管理条例》，政府劳动保护局和同业工伤事故保险联合会的责任范围和技术性细节规定不断完善。德国政府劳动监察和企业工伤联合保险的双轨制劳动保护体制就此诞生。政府手段和市场资源共同作用，互为补充监督。     这一体制沿用至今，已有130多年的历史，在德国工业和社会发展中发挥着重要作用。德国的基础法《社会法典》共12个部分，《劳动保护法》和《工伤事故保险法》列在法典的第7部分。     劳动保护监察员     只对法定职责负责任     德国，作为欧盟成员国，要遵守欧盟欧洲议会统一的相关法律标准。同时，德国又是联邦制国家，16个联邦州拥有各自的立法权和行政权力。     在德国8250万人口中，稳定就业人口近4000万。联邦劳动社会部和16个州的劳动保护监察员共3050人。古特雅先生是其中一员，他在黑森州工作。黑森州有就业人员287万人，5.3万家企业，包括大众汽车、西门子、德国铁路、德国汉莎、法兰克福机场等多家大型企业。黑森州共有132名劳动保护监察员。     古特雅先生向记者介绍了他的职责和日常工作内容。作为劳动保护监察员，他主要是履行政府的执法权，到企业进行安全生产检查。古特雅先生将自己的工作称为“规律性的工作”，他告诉记者，到企业检查主要有三类情况：第一类，动机原因的检查，主要是由于民众投诉、举报而进行的执法检查；第二类，鉴定原因的检查，针对各种行业法律标准进行的特殊技术要求的抽查，例如对电梯年审的抽查等；第三类，特殊时段时，对特定行业企业的检查。前两类占古特雅先生日常工作的80%以上。     劳动保护监察员检查执法的程序包括调查、和企业讨论确定问题，提出改进缺陷的建议、听证，下达指令，极端情况下强制性罚款和拘留。古特雅先生坦诚地告诉记者，他担任劳动保护监察员20年来从来没有发生过经济惩罚和制裁。他认为，劳动保护工作的执行靠的是企业主主动承担责任和政府的抽样检查。政府官员的法律责任主要是教会企业预防，通过监督着眼于未来不发生事故。而他检查的重点在于企业内部劳动保护组织构架，良好的组织结构、制度、工作流程是避免劳动保护缺陷的基础。     古特雅先生说：“我不是企业安全生产的技术专家，如果企业有需要，可以聘请社会上宣誓过的独立鉴定员来进行特殊技术缺陷的检查咨询，这些专家的费用当然要由企业承担。”对于记者非常关注的责任追究问题，古特雅先生表示，企业发生事故，并不是劳动保护监察员的责任。他只对法定职责负责任，不对事故负责任。     他坦言，目前主要存在检查率较低的问题，有很多企业20年才会遇到一次政府劳动保护监察员的检查。     古特雅先生告诉记者：“我的工作规划目标是1年到100家企业进行检查！”     工伤保险协会     非盈利的社会自我管理承担者     法定工伤事故保险是德国社会保险中最不知名的一个分支，因为它不同于医疗、养老保险需要每个公民缴纳。投保工伤事故保险，是雇主的强制性义务。     德国按照工业行业类别设立了9大行业工伤保险联合会。雇主需要在其所在行业的联合会进行申报，并支付保险费。每位和企业有雇佣或职业培训关系的人员都必须按照法律规定投保。保险保障不因年龄、性别、家庭关系或国籍而有差别。另外，德国还有26家公共事业工伤保险联合会，例如教育行业工伤保险联合会等。     9大行业工伤保险联合会和26家公共事业工伤事故保险联合会的总会是德国法定工伤事故保险协会，由它牵头总体工作的规划协调，以及和政府的合作交涉。德国法定工伤事故保险协会受联邦保险局的业务监督审计，既非国家机构，也非商业组织，是非盈利的社会自我管理承担者。     据法定工伤事故保险协会负责人万卡先生介绍，德国法定工伤事故保险保护范围包括劳动事故、通勤事故及职业病，涵盖了维修设备、参与企业体育活动或企业郊游、庆祝活动时发生的事故等。     工伤事故保险机构的主要任务有三项：赔偿、复原和预防。对因工伤事故、职业病所造成的身体伤害或死亡人员进行经济损失赔偿，提供其复原所需的所有医疗和非医疗服务，包括帮助其重新融入工作生活的服务，因职业病丧失劳动能力人员的养老金，以及其他补充性措施。预防工作，主要是工伤保险联合会职员到企业进行检查、培训等。     企业每年为员工缴纳的工伤保费由员工毛收入、保险费率和行业危险级别决定。保险费率根据每年该企业工伤事故赔偿费用的多少浮动。危险级别根据行业事故率确定，6年为一个观察期，即每隔6年调整一次。事故多发的行业、企业，其工伤保险费率较高。     2014年，德国有3910万名全职员工，工伤保险受保人数达7890万人。2014年，工业劳动者提供了609亿个工作小时，工商界支付8770亿欧元酬劳。如果不参加工伤保险，企业是无法经营的。根据法律规定，企业主有义务将导致死亡或3天以上无劳动能力的事故上报给工伤保险联合会。进行赔偿和提供复原服务的前提是及时上报。因此，德国基本没有瞒报事故的情况发生。同时，法律还规定，企业发现疑似职业病也须及时尽早上报联合会，以便尽早开始审查索赔的审批程序。     据万卡先生介绍，2014年，德国工伤保险机构用于工伤赔偿的金额为92.7亿欧元，其中治疗康复费用为37.6亿欧元，为丧失劳动力人员支付的养老金为55.1亿欧元。这些费用占全国工伤保费的60%左右。     工伤保险机构还要拿出25%左右的费用用于培训教育等预防性工作。德国共有2900多名工伤事故保险机构职员，他们是国家劳动保护监察力量的有效补充。2014年，这些工伤保险职员共到企业进行了22.6万次劳动保护检查，进行了96万多次隐患指正，并组织了33.3万人次的安全培训。     企业     劳、资、专家、厂医四方协调机制     德国《劳动保护法》第一章规定：雇主有义务任用企业医师和劳动安全专家，以辅助其劳动保护和事故预防。因此，德国企业中形成了企业主、工会、劳动安全专家（安全员）、企业医师四方协作的劳动保护机制。     企业主和工会根据企业自身的危害分析，共同决策确定任用企业劳动安全专家和医师的任务，并进行书面协定。四方共同决定企业基础安全管理维护和企业特殊安全管理维护任务。     专家和医师执行具体任务，包括危害评估、培训教育、记录上报、劳动医学等方面的预防性检查。工会有权力检查和执行劳动安全管理任务。小型企业没有厂医的，必须落实员工第一时间看病的定点诊所。     RWE是德国第一大电力集团，有核电、火电、煤矿等多个子公司。科贺先生是该集团的劳动安全经理。他告诉记者，集团是由CHO人事董事来直管安全生产工作的，集团层面的安全管理中心直接受董事会领导，共有38名高管专职研究企业安全生产和劳动保护规划战略制度。集团内175名安全工程师，受聘于各个分公司。集团目前一项重要的业务是拆除技术落后的核电站。他们提出了“建造时安全百分百，拆除时安全更要百分百”的要求，将安全生产作为第一标准来选择合作外包公司。该集团制定的9步安全管理检验标准，已成为德国能源企业选择外包公司的行业标准。     著名的钢铁企业——蒂森克虏伯集团同样重视企业安全管理的组织构架。据该集团安全部负责人辛纳女士介绍，企业在政府劳动保护监察员和工伤保险联合会企业检查员的督促下，每年都要对企业百万工时事故率和员工工伤缺勤所消耗的成本进行核算。经过测算，1名员工因工伤6周不具备劳动能力将给企业带来1.5万欧元的损失。一个有5%利润率的企业需要30万欧元的营业额，才能保证在弥补这一损失之后能够获得利润。因此，企业已经建立起完善的董事会负责、中高层管理为核心、员工岗位责任制为基础的管理体系。在蒂森克虏伯集团，4000多名中高管都具有安全管理的岗位责任。     双元制职业教育     打造优秀工人队伍     德国制造为什么闻名世界？一个重要的原因是制造业工人技术精湛。在老工业区鲁尔的维多利亚煤矿培训中心，记者了解了这个国家传承多年的双元制职业教育体制。这一体制为企业安全生产打下了扎实的基础。     德国从初中教育开始即进入职业分级教育阶段。只有小部分学生进入文理中学后升入大学。大多数学生都是进入普通中学、实科中学，接受双元制职业教育。双元制教育是一种将传统的学徒培训方式与现代职业教育思想结合的企业与学校合作办学的职教模式，企业为“一元”，学校为另“一元”。双元制职业教育录取过程是学生先与企业签订学徒合同，然后根据学徒的职业，再到相应的学校报到学习。受教育者既以学徒身份在企业实际的生产岗位和培训中心接受职业技能及相关工艺知识的培训，又以学生身份在学校接受文化基础和专业理论教育。其显著特征是：私人经营的企业与主要由国家开办的职业学校合作办学，而且企业在双元制职业教育中处于主导地位，发挥主导作用。     74岁的老布是维多利亚煤矿培训中心的元老级教师。他在煤矿工作了40年，曾经作为煤矿安全专家多次到中国访问。如今，老布依然活跃在培训中心的讲堂上。维多利亚煤矿有2357名员工，所有人都必须在培训中心经过老布这样资深专家3年的职业培训，才能够成为正式矿工。培训中心除了理论课堂，还有1：1比例的煤矿井下巷道实习工厂。     老布的学生有两个学习地点——企业和职业学校，有学生与学徒两种身份。在企业，他们是学徒；在职业学校，他们是学生。他们需要接受实践技能考试与专业知识考试两种方式的考核。通过考核的学徒可以获得国家承认的岗位资格证书，成为该岗位的合格技工。双元制职业教育的考核、成绩认定及证书发放，均由各行业协会负责。     老布说，维多利亚煤矿要为这些学生提供基础的生活补贴，通过考核的学生都是优秀的矿工，对企业有很高的忠诚度。     在德累斯顿的大众汽车辉腾生产线，负责人提起他们的技术工人更是赞不绝口。那里的组装工人，都是经过8年以上职业培训的金牌技工，企业视他们如珍宝。为了确保这些工人的职业健康，企业提供了安全的生产环境：弹性地板和最先进的气垫鞋，是为了保护工人的腰椎；科学无影射灯，是为了保护工人的视力；智能选配零件的机器人，是为了降低工人的劳动强度；音乐厅标准的音响环境，是为了让工人放松身心。那里的工人，不是流水线上的螺丝钉，而是五个工作台轮换的艺术家。他们的工作车间以“初恋”、“甜蜜”、“结婚”等美好的名字命名，将人与产品进行情感化结合。     工业4.0     劳动保护的新挑战     德国工商界最热门的话题是工业4.0。2013年，汉诺威工业博览会上，德国联邦政府正式推出4.0战略，核心为智能工厂、智能生产、智能物流。2年多的时间里，德国劳动保护专家和机构马不停蹄地研究工业革命给劳动保护工作带来的新挑战。     将风险管理和企业流程优化作为科研对象的女博士卡霍夫向记者介绍了她的研究。她认为，以智能制造为主导的第四次工业革命将给劳动界带来巨大的变化：人们工作的时间、地点、结构更灵活化，传统工作场所消失，弹性工作时间、临时性移动性工作更多。这些对于劳动保护体系都是新的问题。     联邦安全生产劳动保护署是直接为政府社会劳动部服务的科研机构，主要进行政策研究和战略制定咨询。他们正在进行的调查课题包括：工作和私人生活之间界限的消失、劳动主体化及移动性，对员工将产生怎样的影响？工作要求从传统的体力负荷转变为心理负荷，必须随时联系将成为员工的负担？这些都是联邦政府关注的社会问题。     联邦安全生产劳动保护署负责人茨威格女士介绍了自2014年开始的4年工作计划。其中，主要是应对工业革命带来的挑战，如流动性工作的劳动保护，电脑屏幕带来的职业伤害，物流业的劳动保护，智能化体系对员工的新要求等。茨威格女士表示，人和机器的最佳优化组合，仍然是安全生产工作的核心。而智能化手段的广泛应用，必须更加注重研究数字人体工程学，以充分保护劳动者的健康。 （杨 华）

借鉴国外先进经验

加班累于案牍已成为一种工作常态。