从一案例谈工伤事故处理程序

【摘要】工伤事故发生后，工伤职工应该通过哪些途径维护自己的合法权益。现实中，有很多工伤职工对这一问题感到很茫然，甚至因为不懂程序而丧失了自己本该享有的权利。本文试从一案例就工伤事故处理程序作一粗浅探讨。本人认为，申请工伤认定是获得工伤待遇的前置程序；工伤认定过程中劳动关系的认定应区别不同情况由工伤认定行政部门或者劳动仲裁部门认定；超过工伤认定申请时效工伤认定行政部门不予受理时，工伤职工的合法权益可由司法途径获得救济。

　　【关键词】 工伤事故  程序  处理

　　【正文】案例：2006年湘潭某建设工程公司（以下简称建设公司）承接了湖南某通信服务公司在湘潭县境内的明道、碧泉等四处基站工程建设业务，双方签订了小型工程施工承包合同，随后建设公司以包工包料的形式将工程内部承包给了不具备用工主体资格的张某，工程所有事项均由张负责，王某、周某、颜某三人系张请来的工人。2006年7月29日下午4时左右，王某骑摩托车搭乘周某、颜某三人从明道基地转往碧泉工地途中遭遇车祸身亡，经交警部门认定王某负事故的主要责任。事后，王某等三人家属通过交通事故的处理获得了获得了部分赔偿，但认为太少，又无法再找肇事对方。就不足部分的赔偿事宜，家属与建设公司、张某发生争议，于2007年4月12日以工伤事故损害赔偿纠纷为由诉至湘潭县法院，同年11月20日，该院以双方形成的争议为劳动争议因而应当先进行劳动仲裁为由驳回起诉。21日，三死者家属即向县劳动争议仲裁委员会申请仲裁，但因申请人没有提供直接证据证明存在劳动关系而被告知不予受理。2009年3月17日，三死者家属再次以雇员受害赔偿纠纷为由向湘潭县法院提起诉讼。6月30日，该院以本案属工伤事故赔偿纠纷，应按《工伤保险条例》（以下简称《条例》）的规定处理为由再次驳回起诉。

　　以上案例中，三死者家属为获得工亡事故赔偿历时将近三年，经过了二次民事诉讼，一次劳动仲裁，但时至今日，三死者家属仍未从单位获得分文补偿，维权之路仍将继续。从这一案例，笔者深感工伤职工维权过程的复杂与艰辛，特别是笔者还从法院了解到，类似以上这样的案件还不少。从分析这类案件来看，目前工伤事故赔偿的处理程序比较繁多，而且由于观点不一显得比较混乱，致使工伤职工的合法权益得不到及时的保护。工伤事故发生后，工伤职工究竟应该怎样来维护自己的合法权益，本文试结合以上案例对工伤事故的处理程序及其中的争议作一粗浅的探讨。

　　一、进行工伤认定是否是享受工伤待遇的前置程序

　　事故发生后，没有经过工伤认定，工伤职工能否享受工伤待遇，现有的法律法规并没有明确的规定，实际处理中有二种不同意见。

　　一种意见认为：只有在单位参加了工伤保险时才适用工伤认定前置，而单位没有参保时，就不一定非要进行工伤认定。理由是：在用人单位参加了工伤保险时，因为受伤职工要从工伤保险机构管理的工伤保险基金中享受工伤待遇，而工伤保险机构是是受政府管理的一个部门，工伤保险基金是通过社会统筹的办法，集中各用人单位缴纳的工伤保险费而建立的，所以要从中支付费用，严格审批是必要的，在发生事故后应当按《条例》规定的程序处理；而没有参加工伤保险的，在发生工伤事故后，职工并不能从工伤保险基金获得补偿，其所能享受的待遇全部来自用人单位，因此应当允许职工或其亲属直接按民事诉讼程序来获得赔偿，无需一定要申请工伤认定，甚至也不必将劳动仲裁作为向法院起诉的前置程序。

　　第二种意见则认为，进行工伤认定是职工获得工伤赔偿的前置程序。

　　笔者同意第二种意见，分析如下：第一，对于工伤职工一方而言，无论是否参加了工伤保险，无论由谁支付，其应享受的工伤待遇的项目与数额都是一致的。根据《条例》第五章工伤保险待遇的规定可以看出，工伤保险待遇是指职工发生工伤后所应享受的全部待遇，既包括由工伤保险基金支付的相关费用，也包括应由用人单位负责的费用。而且根据《条例》第二条规定，中华人民共和国境内的各类企业、有雇工的个体工商户均应当参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费，各类企业的职工和个体工商户的雇工均有依照《条例》的规定享受工伤保险待遇的权利。故用人单位有义务为职工办理工伤保险，且无论用人单位是否参加了工伤保险，职工均有享受工伤保险待遇的法定权利，只是根据《条例》第六十条，在用人单位未依法参加工伤保险时，工伤职工所应享受的所有工伤保险待遇均由用人单位承担。第二，工伤认定是对是否是工伤这一事实进行确认的过程，而确认为工伤是职工享受工伤保险待遇的前提，只有通过认定为工伤，职工才能要求用人单位负责，工伤认定的过程是对事故发生原因等的调查取证过程，只有通过某一特定部门对职工受伤以一个统一的标准体系进行公正的认定，才能为随后的事故处理、待遇的支付提供客观公正的事实基础。虽然现实中在用人单位和职工对是否是工伤没有争议时，不经工伤认定也能通过协商解决一些工伤事故赔偿纠纷，但大部分工伤事故的处理并不能协商解决好，而且即使当时能够协商解决，但今后一旦发生变故，就极有可能因当时双方都未申请工伤认定而埋下隐患。实际上，进行工伤认定无论对用人单位还是职工一方，都是其保护自身合法权益的手段（武器），及时申请工伤认定，一旦发生争议，才能有凭有据，减少一些不必要的麻烦。第三，工伤认定申请的受理机关是劳动保障行政部门。最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第12条规定，“依法应当参加工伤保险统筹的用人单位的劳动者，因工伤事故遭受人身损害，劳动者或者其近亲属向人民法院起诉请求用人单位承担民事赔偿责任的，告知其按《工伤保险条例》的规定处理”，该条文“告知其按《工伤保险条例》的规定处理”应当理解为是一种前置程序。而按《条例》第十七条规定，职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，用人单位（或职工）应当（或可以）向统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。可见，工伤认定申请的法定受理机关是劳动保障行政部门，工伤认定是一种行政权力，人民法院不宜直接行使，必须当事人对此行政行为不服提起行政诉讼后，人民法院行政审判部门才可以作出维持或撤销工伤认定的判决，人民法院民事审判部门不宜直接认定劳动者受伤是否属于工伤，从而决定用人单位的责任，故对于没有经过工伤认定的工伤事故损害赔偿案件，应以没有按《条例》规定进行工伤认定为由驳回劳动者的起诉。

　　二、工伤认定过程中的几个程序问题

　　认定为工伤是职工获得赔偿的前提，工伤认定结论直接关系到职工和用人单位的切身利益，故工伤认定过程显得尤为重要，其中的有关争议也很多，这里仅简单讨论其中的几个程序问题。

　　（一）工伤认定中职工与用人单位发生劳动关系争议时的处理程序

　　《条例》第十八条规定，提出工伤认定申请应当提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料。现实中劳动保障行政部门进行工伤认定时常常遇到劳动者与用人单位没有依法签订劳动合同的情形，工伤认定过程中不可避免地发生有关劳动关系的争议。对工伤认定中的劳动关系争议如何处理，现有的法律法规并没有明确规定。有观点认为，工伤认定部门可以直接对劳动关系予以确认。本人认为，这种观点有待商榷，这种争议应区别不同情况采取不同程序加以对待。分析如下：

　　1、工伤认定部门在有明文规定的情况下，对劳动关系事实可以加以判断，并将这一判断应用于工伤认定行政行为中。

　　《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》针对劳动争议的解决，提供了协商、调解、仲裁及诉讼四种途径，其中并未赋予工伤认定部门对劳动关系争议进行行政处理，但工伤认定中又无法脱离对劳动关系事实的认定，如果一旦发生争议，就要求申请人必须向劳动仲裁部门申请仲裁，无疑增加了申请人的负担，拉长了解决工伤纠纷的时间，不符合方便、及时解决纠纷的原则，事实上，劳动保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》第1条规定：用人单位招用劳动者未订立书面劳动合同，但同时具备下列情形的，劳动关系成立。（一）用人单位和劳动者符合法律、法规规定的主体资格；（二）用人单位依法制定的各项劳动规章制度适用于劳动者，劳动者受用人单位的劳动管理，从事用人单位安排的有报酬的劳动；（三）劳动者提供的劳动是用人单位业务的组成部分。第2条规定，用人单位未与劳动者签订劳动合同，认定双方存在劳动关系时可参照下列凭证：（一）工资支付凭证或记录（职工工资发放花名册）、缴纳各项社会保险费的记录；（二）用人单位向劳动者发放的“工作证”、“服务证”等能够证明身份的证件；（三）劳动者填写的用人单位招工招聘“登记表”、“报名表”等招用记录；（四）考勤记录；（五）其他劳动者的证言等。以上两条规定对事实劳动关系的认定进行了明确的规定，本人认为，只要劳动者与用人单位符合以上明文规定，那么工伤认定部门完全可以根据以上规定，作出是否形成事实劳动关系的判断，并将这一判断应用于工伤认定行政行为中。

　　2、没有明文规定的情况下，劳动关系的确认则应由劳动仲裁部门确认。

　　《关于确立劳动关系有关事项的通知》第5条规定，劳动者与用人单位就是否存在劳动关系引发争议的，可以向有管辖权的劳动争议仲裁委员会申请仲裁。故当工伤认定过程中发生劳动关系争议，工伤认定部门又无法直接确认时，应告知申请人申请劳动仲裁。另外本人认为，由于劳动者在劳动关系争议中一般处于弱势，一些重要证据难于收集，且劳动者一般不会主张不存在劳动关系，故在仲裁时用人单位应当就其与劳动者之间不存在劳动关系举证，如果用人单位不能举出证据否定劳动关系存在，仲裁部门一般应当认定劳动关系存在。当然劳动仲裁部门也可以依职权进行调查，可以根据调查的结果作出认定。

　　3、对劳动仲裁裁决不服的，可以向人民法院起诉确认劳动关系。

　　有种观点认为，可以不经劳动仲裁直接向人民法院起诉确认劳动关系。本人认为，这种观点错误。因为确认劳动关系的争议显然属于劳动争议，根据 《劳动法》的规定，劳动争议的处理，劳动仲裁是前置程序，只有对劳动仲裁裁决不服或不予受理时，申请人才能向人民法院提起诉讼，此时可由人民法院最终确定是否存在劳动关系。

　　（二）对工伤认定结论不服或不予受理不服的处理程序

　　《条例》第五十三条第（一）项规定，申请工伤认定的职工或其直系亲属、该职工所在单位对工伤认定结论不服的，有关单位和个人可以依法申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。劳动和社会保障部《工伤认定办法》第十九条规定，职工或者其直系亲属、用人单位对不予受理决定不服或者对工伤认定决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。以上两条规定，由于文字上不够严谨，且规定不一致，导致易使人产生歧义，但本人是这样理解的：对工伤认定结论不服的，必须先进行行政复议，只有对行政复议决定不服的，才可以进入行政诉讼程序，而对不予受理决定不服的，申请人则可以不经行政复议而直接向人民法院起诉。理由是：首先，《条例》第五十三条规定中“可以依法申请行政复议”中的“可以”是相对于“不可以”来说的，而不是“可以选择”的含义。再者，《工伤认定办法》虽然从字面上可以使人理解为当事人对工伤认定决定不服的，既可以选择行政复议，也可以选择直接起诉，但该办法作为部门规章其效力低于行政法规《条例》，故二者规定有矛盾时，也应以效力高的《条例》为准。《条例》没有规定对不予受理决定不服的处理途径，故对不予受理不服应依照《工伤认定办法》第十九条的规定处理，即可以依法申请行政复议或提起行政诉讼，这里的“可以”则由不服一方进行选择。

　　三、超过工伤认定申请时效的处理程序

　　在对待超过工伤认定申请时效时的事故处理上，因为对工伤认定时效有不同的理解，故处理上也存在不同观点。

　　《条例》第十七条对工伤职工或者其直系亲属一方提出工伤认定申请的时效作了规定，即事故伤害发生之日起一年内。但实践中常常会遇到超过一年时效的情形，对这种情况该怎样处理呢，本人认为，对这种情况不能一概而论，而应该具体问题具体分析。

　　1、视情况由工伤认定部门作出是否是工伤的认定结论

　　《条例》第十七条虽然对工伤认定申请的时效进行了明文规定，但目前有些用人单位为了追求用工成本低廉化，往往不为职工缴纳应当缴纳的社会保险费，一旦职工发生工伤事故，用人单位则以种种手段逃避自己的责任，也不为职工申请工伤认定，而对于工伤职工一方来说，很多职工缺乏自我保护意识，不懂有关法律法规，发生事故后往往因为用人单位为其支付了医疗费及医疗期间的工资，而误以为已享受工伤待遇，后因故与用人单位发生争议时才发现并未认定工伤，此时才想起提出工伤认定申请，但已超过一年申请期限。另外，实践中也有职工发生工伤事故后，由于技术问题当时未能发现伤害，而在一年后才被确定伤害的情形。由此可见，实践中可能会存在超过一年申请期仍然合法的情形，也有可能遇到受伤者确有正当理由而超过一年申请期的情形，如果因此而使职工丧失工伤认定申请权显然有失公平。所以我们不能简单机械地去理解工伤认定申请的时效规定，因为这样很容易造成在特殊情况下工伤职工丧失工伤认定申请的权利，从而导致工伤职工的合法权益得不到保护，这也与《条例》的立法目的相悖。故工伤认定部门对逾期申请工伤认定的应认真调查核实申请人有无特殊情况，审查其逾期申请理由是否成立，然后再决定是否同意延长申请时限而受理其工伤认定申请，以切实保护劳动者的合法权益。

　　实际上，对于超过工伤认定申请时效的，有一种做法是可以借鉴的，那就是参照像《民法通则》规定诉讼时效中止、中断、延长等情形的形式来规定工伤认定申请时效可能存在的法定的中止、中断、延长的情形。

　　2、对超过工伤认定申请时效，工伤认定部门确实不能受理，出具不予受理通知书的。

　　本人认为，错过工伤认定，如果不能从其它途径给予救济，就等于剥夺了劳动者获得赔偿的权利，这实属法律上的一个遗憾之处。提起工伤认定本是用人单位的一项义务，如果用人单位不依法行使义务的结果是用人单位不用承担任何责任，这无疑是对法律的一种讽刺。故在法律没有新的规定前应允许劳动者向人民法院提起人身损害赔偿诉讼。只要没有超过诉讼时效，人民法院就应予受理，给予劳动者最后的一道保护。

　　现在我们再来看文章开头的案例，案例中三死者亲属由于不懂用《工伤保险条例》来维护自身权益，首先采取的是直向法院以“工伤事故损害赔偿纠纷”为案由起诉要求赔偿，而法院以双方之间的争议属于劳动争议应适应劳动仲裁前置为由被驳回起诉；之后，三死者亲属却又因无法提供证据证明其与建设公司形成劳动关系而被劳动仲裁部门告知不予受理；然后，三死者亲属再回到法院，只是以新的案由“雇员受害赔偿纠纷”起诉，可又被告知属工伤赔偿应按《条例》处理。这样本来很简单的一个案子，却让三死者亲属来回折腾了将近三年，而且还是一无所获，分析造成这一现状的原因，本人认为有几个方面值得深思：第一，三死者亲属不懂相关法律法规是主要原因，其没有与单位签订劳动合同，遇事故后没有要求单位申请工伤认定，自身也没有申请工伤认定，另外，他们也不知发生劳动争议应该先进行劳动仲裁，由于以上自身原因，造成事故后索赔的被动局面。第二，对于法院的第一次审理，虽然裁定驳回起诉的理由成立，裁定书也无不妥，但本人认为，法院应当告知当事人若要获得工伤赔偿则应先进行工伤认定，按《条例》索赔，这样就可以让当事人少走许多弯路。第三，对于劳动仲裁部门而言同样存在以上问题，虽然其“不予受理”，但如果其设身处地为申请人着想的话，三死者亲属就会知道要搜集有关证据，并申请工伤认定才是索赔的第一步，但到此时，申请人仍然不知道要进行工伤认定，这也导致当事人第二次到法院由于没有经过工伤认定程序而再次被驳回起诉。第四，建设公司也是造成这一索赔难的主要原因，作为用人单位，应该为职工办理工伤保险却没有，事故后有义务为职工申请工伤认定却也没有，可见这本身就是一种逃避责任的做法。由于以上一些原因，给当事人造成“告状无门”之感，给本已痛失亲人的家庭雪上加霜。实际上，只要理清了法律关系，三死者亲属索赔之路并不复杂：首先可以要求建设公司申请工伤认定，建设公司一个月内没有申请，则由自己个人申请，这是第一步；个人申请工伤认定时，若由于无法搜集到证据证明其死者与建设公司存在劳动关系，可申请劳动仲裁，由劳动仲裁部门确认劳动关系，这是第二步；如果仲裁部门不予受理，这时就可诉请法院确认劳动关系，这是第三步，确认了劳动关系，就可以申请工伤认定了，有了工伤认定，问题就基本解决了。对于案例中三死者亲属第二次法院裁定后该怎样继续维权，本人建议，先去申请工伤认定，如果工伤认定部门以超过时效为由不予受理，则提起行政诉讼。若通过两审终审的行政诉讼还不能确定是工伤时，则不能通过《条例》获得工伤赔偿。申请人就只能采用民事侵权诉讼的救济途径了，这时死者亲属可直接向法院起诉要求用人单位承担民事侵权责任。

　　综上，工伤事故发生后，及时申请工伤认定，及时搜集有关证明材料，寻求正确的解决途径十分重要，另外，我们的相关部门也应加大宣传，让劳动者知法、懂法、用法，以更好地维护自身的合法权益。