欧美职业安全与健康法规发展概览

欧美职业安全与健康法规发展概览

■何正标

2014年12月1日，新《安全生产法》正式施行，全面规范指导今后一段时期全国安全生产工作，保护劳动者的安全和健康，保障人民安居乐业与社会和谐。环顾世界，职业安全与健康法规起源、规范于欧美发达国家。率先开启工业革命进程、较早步入工业化的欧美发达国家，在职业安全与健康法规建设方面为世界树立了典范。

工业革命与职安立法萌芽

职业安全与健康法规从无到有，从单一的、零星的、只适用于某一特定范围（行业、地区）的法规到综合的、全面的、适用范围（行业、地区）更为广泛的基本法，并辅以一系列从属法规和标准，形成一个较为完整的职业安全与健康法规体系，经过了很长时间。一般认为，职业安全与健康法规萌芽于欧洲第一次工业革命时期，随着欧美工业化、城市化进程应运而生。

第一次工业革命开始于18世纪60年代的英国。它是以机器取代人力、以大规模工厂化生产取代个体工场手工生产的一场生产与科技革命。工业革命使英国开始从传统农业社会转向现代工业社会。然而，随着工业革命的深入推进，生产规模迅速扩大，矿难、火灾、爆炸、机械伤害等事故不断发生，职业安全与健康问题日益凸显，这促使统治者开始从法制的角度探索解决方法。

英国工业革命期间，雇员的劳动时间、劳动工资以及其他劳动条件均由雇主与雇员签订的“合同”确定。国家法律只保护签订“合同”的自由，并不保护雇员在劳动过程中应享有的权利。雇员常常被迫接受苛刻的待遇，加上相关制度尚不健全，工人的安全与健康根本没有保障。尤其是当时的纺织厂，工时长，工资低，劳动条件极为恶劣，且雇员多为女工和童工。1802年，英国议会通过了一部限制纺织厂童工工作时间的法规——《学徒健康与道德法》。这是英国，也可以说是世界上第一部重要的职业安全与健康法规。随后，英国又于1833年颁布了《工厂法》。该法对工人的劳动安全、卫生、福利等作了硬性规定，成为“工厂立法”时期的先驱。

19世纪中叶以后，一些主要资本主义国家纷纷效仿英国，加快制定职业安全与健康法规，加入“工厂立法”的行列。美国的职业安全与健康立法最先是在州级进行的。美国内战（1861—1864年南北战争）时期，工厂里一片混乱，劳动条件极为恶劣，人员伤亡事故频发。1877年，美国马萨诸塞州率先颁布了《工厂检查法》。该法的颁布大大推动了其他各州职业安全与健康法规的制定工作。

20世纪70年代掀起热潮

20世纪初期至70年代末，资本主义国家的工业生产已形成现代工业，科学技术的发展使得生产面貌日新月异，但随着新技术、新工艺、新设备的应用，职业安全与健康又面临着新的风险和问题。其间，为适应生产发展，英国曾分别在1937年、1948年、1959年、1961年四次修改《工厂法》。第二次世界大战结束以后，新科技革命推动社会经济、生产生活发生巨大变化，欧美诸国越来越意识到只制定单一的、零星的、仅适用于某一特定范围（行业、地区）的职业安全与健康法规，已不能适应工业发展的需要，必须建立一个统一的、综合的、全面的职业安全与健康法规体系。20世纪70年代，欧美国家掀起一波职安立法的热潮。

1970年，美国率先颁布《职业安全与健康法》。先前，美国试图推行《工人补偿法》以刺激企业投资，改善劳动条件，遭到失败后开始考虑制定以推行安全健康标准为核心的《职业安全与健康法》。1968年1月，约翰逊总统提出制定一个统一的、综合的、全面的职业安全与健康计划，但遭到了工业界和雇主的反对，该提案未获通过。到了1970年，工伤事故频发、职业性危害日益严重，尤其是铀矿工人的悲惨遭遇震撼了全国。在这种严峻的现实面前，国会经过激烈的争辩后，通过了全美统一的《职业安全与健康法》，并于1970年12月29日由尼克松总统签署后生效。

英国在1970年也有不少社会组织和机构，特别是工会，对国内已有的有关职业安全与健康的法规是否足以保障所有劳动者的安全健康提出质疑。英国随后于1974年10月1日、1975年1月1日、1975年4月1日分三批颁布了《劳动安全卫生法》的全部条款。虽然比美国晚了几年，但这一法规是当时最全面、最严谨的有关职业安全与健康的法规，成为其他国家借鉴的“蓝本”。

继美国、英国之后，1974年联邦德国颁布了《职业安全法》；1978年加拿大颁布了《职业健康与安全法》，墨西哥制定了《安全卫生法》；1979年芬兰颁布了新的《职业健康法》。20纪世70年代这一时期堪称全球职业安全与健康立法的黄金时期。

美国经验具有借鉴意义

在欧美发达国家中，美国的职业安全与健康监管体系是比较完善和规范的。美国较早制定了《职业安全与健康法》和《矿山安全与健康法》，相关的职业安全与健康标准门类齐全、可操作性强。中美两国在地形地貌、自然气候、工业门类等方面均较相似，因此相较于其他欧美发达国家而言，美国的职安法治建设对我国更具有借鉴意义。

1970年颁布《职业安全与健康法》至今，美国已建立健全了一个系统全面、功能完善的职业安全与健康法规体系。为保证《职业安全与健康法》和《矿山安全与健康法》的有效实施，美国劳工部相继在1971年和1978年成立了职业安全与健康管理局和矿山安全与健康管理局。除了建立健全执法机构、执法队伍和执法制度外，美国还根据法律的要求，组织制定了相应的职业安全与健康标准，并围绕标准体系扎实开展各项工作。1971年，美国制定了第一个职业安全与健康标准，即《工作场所劳动保护标准》，此后又相继制定了石棉尘标准、铅标准、苯标准等关于400多种有毒物质最高域值等方面的标准。这些标准涉及范围广泛，和大众的职业安全与健康密切相关。

美国十分重视职业安全与健康标准的适用性和可操作性，并在实施过程中逐步完善。在制定该标准之初，美国就注重从实际出发，制定绝大多数企业都能达到的标准，从而为标准的贯彻实施奠定了基础。大部分行之有效的职业安全与健康标准是在20世纪80年代制定的，如危险品运输标准、乙烯氧化物标准、甲醛（福尔马林）浓度标准、危险物品处置和紧急救助标准、危险核能源封闭处置标准等。20世纪90年代以来，美国又相应制定了安全管理规程、太空限制允许标准、建筑业高处坠落保护标准、施工现场用电安全标准等。同时，对以往甲醛标准、亚甲氯化物标准、个人防护设备标准、呼吸器保护标准等进行了修改。

美国十分重视职业安全与健康标准的适用性和可操作性