强力推动安全评价与检测机构规范发展

强力推动安全评价与检测机构规范发展

■国家安全监管总局规划科技司

1

成绩显著仍有欠缺  五条规定应运而生

近年来，安全评价与检测机构为企业和建设项目安全风险评估、设施设备安全检测和技术鉴定分析、政府部门安全监管，提供了强有力的技术支持和专业服务，发挥了较好的隐患排查和事故防范作用，成为安全生产领域一支重要的技术力量。

截至目前，由国家安全监管监察系统实施资质许可管理的安全专业技术服务机构达2107家，其中承担安全评价、安全生产检测检验的机构有816家，承担海洋石油安全评价、检测检验的机构有37家，承担职业卫生技术服务的机构有1254家，承担安全生产标准建设咨询评审、为小微企业提供安全技术服务的注册安全工程师事务所等各类安全中介机构数量巨大。在各类安全专业技术服务机构从业的人员约有10万人、各类专业技术人员约有6.5万人。其中，2.3万人具有安全评价师职业资格，2.5万人具有注册安全工程师资格，3.2万人具有中级以上技术职称。据统计，仅853家安全评价与检测机构2014年就完成各类技术服务7.6万项，发现隐患32.5万处，提出措施建议27.9万条。

在发展的过程中，安全专业服务也存在不少问题：防范事故的技术支撑作用不明显；从业行为不规范，一些机构存在租借资质、挂靠、弄虚作假、报告质量不高等问题；监管监察不能及时到位，处罚不及时；现有相关规章内容较多、条目繁杂，不易把握重点。

在近期召开的国务院常务会议上，国务院总理李克强指出，要严防“红顶中介”“戴市场的帽子、拿政府的鞭子、收企业的票子、供官员兼职的位子” 的腐败现象。国家安全监管总局局长杨栋梁对进一步规范专业服务机构执业行为和监管作出重要批示，指出要“坚决掐断出租资格证书、非法挂靠这一利益链条、切断这一夺命绞索”。

为此，国家安全监管总局颁布了《安全评价与检测检验机构规范从业五条规定（试行）》（国家安全监管总局令第71号，以下简称《五条规定》），着重从资质管理、公平竞争、诚信公开、执业规范、保障质量等方面进一步规范安全评价与检测机构从业行为。《五条规定》虽然只有211字，却凸显了各级安全监管监察部门监管的重点，便于专业服务机构负责人和全体从业人员牢记、警示、遵守。

2

总局出台相应对策  强力推进机构监管

1.创新监管机制，得到相关部门认同

引入安全生产专业服务是在借鉴国外安全管理先进经验基础上，对传统安全监管方式的重大变革与创新。

一是专业服务机构社会化。依据法律、法规和国情，安监系统负责安全评价、检测检验机构的创办条件和资质的许可与监管，对安监系统设置的安全评价机构已基本实现了与监管机构及其事业单位的剥离。

二是安全技术服务专业化。专业服务机构在煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹等高危行业发挥了重要的技术支撑作用。

三是专业服务得到广泛认可。甲级资质安全评价机构及其专业技术服务在铁路运输、城市地铁、港口码头、军工生产等多个行业得到快速发展应用，获得了国家发改委、交通运输部、工信部、公安部等有关主管部门的认可，并将其作为安全管理、预防事故的一项重要技术手段。

2.出台规章制度，完善技术标准体系

制定颁布了《安全生产检测检验机构管理规定》（国家安全监管总局第12号令）、《安全评价机构管理规定》（国家安全监管总局第22号令）等规章制度，完善了安全评价、检测检验机构许可审查等管理制度，确立了安全评价机构各地合理布局、总量控制宏观管理工作机制。此外，还制定了《安全评价通则》《安全预评价导则》《安全验收评价导则》等技术标准，出台了《煤矿安全评价导则》《非煤矿山安全评价导则》《危险化学品生产企业安全评价导则》等规范性文件。

3.创新监管体系，加大机构监管力度

一是改进创新监管体系。在借鉴国家有关部门和行业领域专业服务机构监管经验基础上，建立了分级审批、专业审查、属地监管、公开透明的监管体系，突出省级监管监察局、专业司局综合审查监管、专家审核把关作用。

二是建立了有效的综合监管机制。国家安全监管总局、国家煤监局相关业务司局共同加强专业服务机构日常监管，及时解决存在的问题。

三是强化全社会监督。将安全评价机构基本信息、管理制度、评价报告信息等进行公开，保障公众和相对行为人的知情权。

四是积极稳妥推进改革。按照国务院行政审批制度改革要求和总局深化改革统一部署，就改革机构监管方式多次组织调研，反复研究制修订相关规章、标准和制度，减少环节，延长资质证书有效期，下放安全评价、检测检验甲级资质机构年审权限。

4.突出监管重点，开展专项治理行动

一是针对报告质量不高、弄虚作假等问题，颁布了《国家安全监管总局关于安全评价机构监管和从业行为专项治理工作的实施意见》（安监总规划〔2011〕88号），《国家安全监管总局国家煤矿安监局关于进一步规范煤矿设备检测检验收费行为减轻企业负担的通知》（安监总规划〔2014〕90号），持续开展安全评价机构监管和从业行为专项治理行动；督促整改机构内部管理、过程控制和安全监管等方面问题1726个，下达执法文书106份，依法撤销、注销11家甲级、76家乙级机构的安全评价资质，对79家甲级、乙级资质安全评价机构进行了通报批评。

二是先后印发了《关于加强和规范安全评价工作监管的若干意见》（安监总规划〔2007〕59号）、《关于加强安全评价机构监督管理工作的通知》（安监总规划〔2006〕108号）、《国家安全监管总局关于贯彻国务院通知精神进一步加强和规范安全评价及安全标志等专业服务机构监管工作的通知》（安监总规划〔2010〕199号）、《关于进一步规范安全评价机构监管工作的通知》（安监总规划〔2013〕79号），严禁监管部门对机构实行审批性层层备案，严禁监管部门对评价报告组织收费评审。

5.规范从业行为，注重发挥支撑作用

为充分发挥专业机构事故预防作用，建立了评价检测机构发挥技术支持作用统计分析报告制度，研究分析安全生产倾向性、规律性问题，提出针对性对策措施和建议，用量化指标反映技术保障的实际效果。先后印发了《安全评价和安全生产检测检验机构从业行为规范》（安监总规划〔2010〕95号）、《关于进一步发挥省级安全生产技术中心实验室支撑作用的指导意见》（安监总规划〔2012〕74号）、《关于在安全评价等专业服务机构中开展“防范事故见成效”活动的通知》（安监总规划〔2013〕44号），积极引导机构加强自身建设，为有效防范生产安全事故发挥技术支撑保障作用。

3

机构发展不均衡  强化监管需深入

1.专业服务机构布局相对不够合理

当行业领域对安全生产专业服务机构能力和质量的要求与地方（区域）对安全专业服务机构数量的需求出现矛盾时，缺乏有效调节的手段。如铁路、交通、电力等行业领域对专业服务机构的能力要求很高，许多项目跨区域实施，地方对这类专业服务机构的能力审查及工作质量考核受监管人员专业能力的局限，也受工艺、技术、项目、保密内容等管理制度约束，难以有效把握机构业务范围设置。

2.机构自身条件难以满足发展需要

有些专业服务机构急于扩大服务范围，而实际具有的专业技术人员数量和能力，以及设备、设施、仪器仪表等硬件条件难以有效支撑业务扩展的实施需要，因而出现租用资质证书、转包项目、转借资格证书、人员挂靠、冒用他人签名等非法违规行为。

3.规模普遍较小专业技术实力较弱

一是很多专业机构仅仅满足国家规定最低资质条件要求，部分安全评价机构存在凑人数、寻挂靠、借人员、借设备的现象，专业人才缺乏，尤其是高端人才、领军人物缺乏。缺少规模大的，有国际战略眼光的机构、企业家。二是安全评价方法手段单一，仅仅停留在安全守法性检查、符合性检查阶段，没有上升到预测性、风险评估阶段。一些机构没有按照要求编写报告、没有进行内部审核，存在剽窃、抄袭问题。

4.服务质量提升和监管落实不到位

一是有些行业领域反映部分评价机构的评价报告质量不高，既有机构自身的质量控制不到位的问题，也与相关行业领域没有制定安全评价细则，机构无所遵从有关。

二是有不少小微企业反映在用设备安全检测费用过高。一方面，小微企业自身没有检测能力，委托第三方检测后，总认为自己支出的费用过高；另一方面，目前绝大多数在用设备的检测市场已形成竞争业态，由于有关业务主管部门没有及时制修订在用设备检测目录和周期，让企业感觉检测频繁，收费过高。

三是监管部门在对事故关联的专业服务机构服务质量进行评鉴时，存在取证不规范、不完整，移送衔接不及时等方面问题，致使后续处理难度加大。

四是有的地方还存在违规对安全评价报告进行评审、备案等，影响了专业技术服务的独立性、客观性。

5.支撑作用不明显与期望反差较大

虽然安全评价机构积极参与生产安全事故调查、安全大检查、隐患排查治理等活动，但与安全监管工作的需要、与推动企业实现本质安全、与用事故教训推动安全生产的要求还有一定差距。有市场需求、有经济效益的项目抢着干，甚至一味地迎合企业需要，不能客观反映所存在的安全隐患。同时，在主动参与公共安全治理、研究制定有关行业规范制度、推动行业规范健康发展等方面缺乏积极性。

4

采取切实有效措施  推进规定贯彻落实

1.着力开展宣传贯彻

一是国家安全监管总局制定宣贯要点，对学习贯彻落实杨栋梁局长批示要求和《五条规定》进行系统部署和详细解读，要求全国安全监管监察系统按照统一部署、统一工作标准、统一时间节点，将领导批示和《五条规定》的内容和实质，在2015年6月底前对评价与检测机构的从业人员轮训一遍。

二是由中国安全生产协会安全评价工作委员会印发宣传挂图、宣传彩页共计3万份，负责邮寄到每家专业机构、送达每位从业人员手中。

三是分期分片举办评价与检测机构法定外表人学习培训，采取集中授课、分组讨论、观看事故警示教育片等形式，提高法定代表人落实杨栋梁局长批示和《五条规定》的自觉性。

2.推动主体责任落实

新安法进一步规范了安全评价、检测检验、安全标志工作，明确了专业服务机构的法律地位和作用，为安全专业服务机构长远发展，建立安全生产事故预防长效机制，奠定了法律基础和根本保障。

一是进一步明确安全专业机构服务方式。即安全专业服务机构必须受生产经营单位委托依照法律、行政法规和执业准则为其安全生产工作提供技术、管理服务，强调了专业服务依法、受托的原则，杜绝机构靠垄断、行政干预进行强制服务，增加企业负担的行为。

二是更加明确规定，承担安全评价、安全认证、检测检验的机构必须具备国家资质条件，并对其作出的安全评价、认证、检测检验的结果负责。对违反法律规定弄虚作假的机构和从业人员进一步加大了法律责任追究力度。新安法架起了安全评价等专业技术服务的责任红线，作为安全专业服务的责任主体，安全评价、检测检验机构和从业人员必须了解，哪些红线是高压线，是不能触碰的。《五条规定》颁布后，国家安全监管总局要求所有的评价与检测机构要按照杨栋梁局长批示和《五条规定》要求，认真开展自查整改，对查出的问题，制定切实可行的整改方案，杜绝违法违规行为。将领导批示和《五条规定》要求作为加强机构诚信建设的根本要求，作为年度考核的重要依据，提高机构贯彻规定的自觉性。

3.打击非法违法行为

当下，在一些地区仍然有个别机构为经济利益，假借、冒用政府监管部门、事业单位、社团名义，要求服务对象接受其有偿服务，给安全专业服务工作带来恶劣影响。一些专业机构不时触碰红线，为了经济利益铤而走险，租借资质、非法挂靠、转包项目，这些顽疾的存在使安全专业服务的事故防范技术支撑作用打了折扣，在很大程度上影响了安全专业服务工作的发展，必须坚决掐断出租资格证书、非法挂靠这一利益链条、切断这一夺命绞索。

目前，国家安全监管总局已作出部署，将评价检测机构及其从业人员贯彻落实杨栋梁局长批示和《五条规定》情况，作为安全生产执法检查、“打非治违”、事故查处等工作的重要内容，强化监管监察和依法监管，对不认真贯彻执行的机构及从业人员，及时曝光，并纳入机构和从业人员不良诚信记录。

4.强化诚信体系建设

国家安全监管总局已着手建立统一、公开的安全评价等专业服务机构诚信信息平台，并在总局政府网站开辟专栏，将安全评价等专业机构信息、从业情况、专业人员、管理制度、技术服务报告信息等进行网上公开，保障公众和相对行为人的知情权，进一步强化社会监督。此外，国家安全监管总局正在加快建立专业机构和从业人员不良信息记录制度、违法违规机构和从业人员“黑名单”曝光制度、诚信等级评价公开查询制度，为需求单位、政府监管监察部门提供依据和参考。

5.及时总结典型经验

目前在总局网站开辟专栏，及时刊登各地经验做法，及时曝光有关违规行为。要求各地及时总结典型经验，表扬优秀机构和从业人员，发挥以点带面和典型引路示范带动作用。在总结部分安全评价机构市场化运作，现代企业改制并成功上市的经验基础上，形成《安全评价机构和行业发展调查》在《调查研究》和《中国安全生产报》刊载，引导机构提升专业服务能力和水平，指导安全专业服务行业规范发展，做大做强。

6.推进改制脱钩工作

2005年8月，国家安全监管总局印发了《关于印发加强对安全生产中介活动监督管理的若干规定的通知》（安监总办字〔2005〕98号），明确要求资质审批要遵循公开、公平、公正和“政企分开、政事分开、政资分开”的原则，严禁安全监管监察部门及其工作人员实施地方保护，指定中介机构为生产经营单位提供技术服务，干扰中介机构正常经营活动。严禁中介机构及其从业人员冒用安全监管监察部门名义，以欺骗手段招揽业务，对违反规定的撤销资质、资格。明确要求监管监察部门按照市场经济要求，从体制和机制上保证中介机构有效开展服务活动。

2013年6月，国家安全监管总局印发了《国家安全监管总局关于进一步规范安全评价机构监管工作的通知》（安监总规划〔2013〕79号），限期于2014年6月底之前，具有安全评价资质的安全监管监察部门所属事业单位、行业协会、学会的安全评价业务脱钩改制，注册成立企业法人，独立开展安全评价业务。目前，已有中国职业安全健康协会、福建省安全生产科学研究院、陕西省安全生产科学技术中心等9家单位的安全评价业务单独注册企业法人，完成改制脱钩工作，涉及此类问题的单位大部分完成了整改，个别单位正在按规定办理单独注册手续。

5

依法推进机构监管  发挥预防支撑作用

党中央国务院高度重视安全专业服务工作，《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号）强调要发挥安全生产专业服务机构的作用，“推动安全生产评价、技术支持、安全培训、技术改造等服务性机构的规范发展，制定完善安全生产专业服务机构管理办法，保证专业服务机构从业行为的专业性、独立性和客观性”。《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》（国发〔2011〕40号）要求将“加强对安全生产专业服务机构管理，实行严格的资格认证制度，确保其评价、检测结果的专业性和客观性”作为严格安全生产准入条件的一项重要内容。

杨栋梁局长多次强调，要创新安全监管方式方法，建立专家查隐患工作机制，用市场机制手段来推动安全生产工作，培育和扶持专业服务机构发挥第三方安全检查、隐患排查、风险评估作用。

当前，国家安全监管总局正结合新安法和国务院行政审批制度改革要求，组织修订《安全生产检测检验机构管理规定》《安全评价机构管理规定》，制定《矿用产品安全标志管理规定》等总局规章，制定《安全评价报告编写规范》《安全评价过程控制》等行业标准。

同时，要创新专业服务机构发挥事故防范作用的新方法，组织机构各类专家深入企业帮助开展安全诊断活动，充分发挥安全专业服务机构在风险识别、隐患排查、安全解决方案等方面的专业优势和潜能，为隐患治理、事故防范、提高企业安全管理水平，提供更加有效的专业服务。

创新专业服务机构发挥事故防范作用的新方法