看芬兰如何开展职业安全健康监察

信息互联互通，让监察执法更科学

——看芬兰如何开展职业安全健康监察

■黄盛初 朱喜洋 于 雷

国家安全监管总局局长杨栋梁曾明确要求，要建立安全生产统一数据库，实现“来源可查、去向可追、责任可究、规律可循”。贯彻落实这一指示精神，建立全国统一的安全监察信息平台、安全生产统一数据库和安全生产大数据中心，是提升安全生产监察执法科学化水平的迫切需要。

2014年10月，国家安全监管总局信息研究院一行3人赴芬兰考察，系统深入了解了芬兰职业安全健康监察工作开展情况，同时就职业安全健康监察信息系统建设和应用进行了深入交流。学习借鉴芬兰经验，对于建立全国统一的安全监察信息平台和相关数据库具有重要的指导意义。

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职能明确

对工作大有裨益

素有“千湖之国”之称的芬兰，是一个高度工业化、自由化的市场经济体。2014年统计数据显示，芬兰总人口540万，从业人员有260万人，经济的主要支柱包括加工制造、批发零售商贸、交通运输和仓储业等。

芬兰的职业安全健康状况居世界领先水平，工作场所各类事故死亡率逐年下降并趋于稳定，其中十万从业人员死亡率为0.77（见下图）。据芬兰职业安全健康监察局局长里奥索马介绍，到2020年，该国职业病发病率将降低10%，工作场所事故率将降低25%，与工作相关的身体损害将降低20%，心理紧张损害将降低20%。

芬兰职业安全健康监察局属社会事务与健康部下设部门，局机关有70人，平均年龄51岁。该国设5个地区监察分局，总共450人，其中有330名监察人员，平均年龄49岁，且多为有企业工作经验的管理人员和技术人员，这对于做好职业安全健康监察工作大有裨益。

芬兰职业安全健康监察局机关下设法规司、政策司和监察司，其中法规司和政策司主要负责立法相关工作和政策调研，推动立法和政策制定，指导和监督相关法律和政策的实施，制定职业安全健康战略目标和监察绩效目标，监督和评估实施情况。监察司的主要职能是指导地区监察分局开展工作，同时负责市场综合监管。

按照全国经济区域分布，该国设立5个地区监察分局，包括北部分局、西部和中部分局、东部分局、西南分局及南部分局，各分局的具体职责包括开展职业安全与健康执法监察工作，检查企业职业安全健康法规贯彻落实情况，将职业安全健康相关的犯罪案件及时移送司法机关等。

据介绍，芬兰有100多部职业安全健康法规，覆盖职业安全健康、劳动保护等领域，以及外国人就业、平等就业等诸多方面。目前，芬兰职业安全健康监察重点在高风险行业和领域，企业职业安全健康基础管理监察包括职业健康防护、风险评估、从业人员心理健康等。

芬兰实行职业安全健康监察绩效管理，一是社会事务与健康部直接与地区监察分局签订四年期绩效目标框架协议，目前执行的是2012年~2015年绩效目标框架协议；二是每年签订一份年度绩效目标补充协议；三是对绩效目标任务完成情况和监察资源使用情况进行年度考核。

2013年，芬兰职业安全健康监察局共对2.23万个工作场所进行监察，平均1.5小时/次，共编制2350份执法文书、1000份事故调查报告、50份职业病调查报告，发出4.97万份书面建议、8200份整改通知书。其中，230份涉及违反职业安全健康法，119份涉及违反劳动时间规定，62份涉及就业歧视，75份涉及违反外国劳工使用规定。

部分国家十万从业人员死亡率比较

国家十万从业人员死亡率年份英国0.62012年芬兰0.772013年澳大利亚1.62013年德国1.752011年新加坡2.12013年美国3.42012年波兰3.52011年俄罗斯9.32011年韩国14.72011年

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VERA监察信息系统的应用使监管更高效

芬兰十分注重职业安全健康监管数据的积累。最开始采用纸质表格记录工作场所监察情况，到20世纪80年代，改用电子表格。20世纪90年代，随着Vati系统的建立，包括监察报告在内的更多信息均可被记录。

虽然监察报告和其他文件通过word文档可以录入保存，但每个监察人员的信息记录方式不统一，有的使用Vati系统，有的采用电子表格，给信息调取造成了困难。此外，按照芬兰职业安全健康监察局规定，监察人员每次完成任务都需提交1份报告，撰写报告也要花费大量时间。

2008年，芬兰职业安全健康监察局开始建立VERA监察信息系统。该系统能自动生成常用的监察文件，使数据系统化，不仅节省了时间，而且有效提升了监察报告质量。

VERA监察信息系统，因纪念芬兰和斯堪的纳维亚首位女职业安全健康监察员Vera Hjelt而命名。利用VERA监察信息系统可以制定检查计划，编写监察报告，明确企业责任，制定强制执行措施（见右图）。该系统还拥有一个数据可靠、内容广泛并能及时更新的数据库，以满足职业安全健康监察工作所需，同时为企业提供一套便于使用的电子表格系统。

芬兰所有企业信息都列入商业信息系统之内，商业信息系统同时和税务局及专利与工商局链接。企业上报信息给芬兰统计局，芬兰统计局信息系统通过调查识别企业的作业场所情况，便可编写工作场所统计报告。VERA监察信息系统与统计局信息系统相链接，有利于获取企业信息。

同时，利用VERA监察信息系统，在进行监察活动时可以自动生成监察报告，使查阅监察最终期限和编写监察报告变得非常容易。而且，储存的数据根据监察结果可随时更新，使数据结构更为合理。

该系统将监察报告和其他实施性文件编制成结构化数据/文件，在系统内存储的信息可立即用于监察过程的各个阶段，这些信息也是编写文件的基础。

该系统能帮助监察人员很好地执行监察任务，编写监察报告。监察前，首先要查阅企业和工作场所相关信息，制定监察计划。监察结束后，要更新监察任务数据库信息，记录监察过程，对照相关法律法规，编写监察报告。

VERA监察信息系统设有随时可用的监察任务模板，便于监察人员利用系统编写监察报告。监察人员可根据实际情况修改监察任务，以适用不同地区、不同企业和不同类型的监督检查，还可将待监察的问题列入监察任务数据库中。

此外，还为待监察的问题注明法律法规参考目录以及所适用的法律条款，监察人员可以根据情况需要进行选取和修改。根据上述方式，可以生成更为准确的报告，如专门用于某个地区、企业的监察方案。

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大数据分析有助于事故预防

芬兰实行强制性工伤保险。当发生事故时，需要将事故信息上报给工伤事故保险公司和工伤事故保险局。工伤事故保险局建立了统一的事故信息上报系统，该系统包括数据采集、维护、整合和应用四个环节。

在数据采集环节，按事故报告格式将企业基础数据、伤亡人员信息等报送工伤事故保险公司，该公司以此为基础，将案件进展、索赔决定等信息上报给工伤事故保险局，由工伤事故保险局进行数据复核，必要时加以修改，然后存入数据库中。在数据维护环节，需要对保险、事故、赔偿和综合四个数据库中的信息进行更新维护和管理。在数据整合环节，将上述四个数据库信息融合到芬兰国家统计局数据库之中。在数据应用环节，职业安全健康监察局、工伤事故保险局、职业健康研究院等机构，可以根据需要获取数据，并以此为基础编写报告和统计年鉴。

应用VERA监察信息系统和事故上报信息系统及相关数据库，可以进行大数据分析，研究事故规律，从而有针对性地制定监管措施，有效预防事故。例如，利用数据库的大数据进行统计分析发现如下规律：其一，星期一作业场所事故发生率最高，占20.2%。因此，每星期一必须加强安全监管，加强事故防控工作。其二，每年11月到次年3月为交通安全事故高发期，因此在此期间要加强交通安全监管。其三，上下班途中，步行易引发事故，而乘坐公交车和地铁相对比较安全，因此建议从业人员上下班时尽可能采用最安全的交通方式（见下图）。

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借鉴芬兰经验

提出如下建议

2015年1月，芬兰专家来华开展建立安全监察信息系统课题研究。国家安全监管总局信息研究院研究人员和芬兰专家一起开展调研，先后访问了国家安全监管总局相关司局、北京市安监局、河南煤监局和河南神火煤电集团等单位，并对上述相关单位信息系统建设和应用情况以及存在的问题进行了深入了解和座谈交流。结合这次到芬兰考察访问和在国内相关单位调研所掌握的情况，现提出下列几点建议：

首先，借鉴芬兰职业安全健康监管模式和经验，深化我国安全生产监管监察体制改革。

一是厘清全国安监系统不同层级职能和工作重心，国家安全监管总局重点负责制定政策法规、总体战略部署，指导全国安全生产监察工作；省级安监局和煤监局主要负责抓政策法规落实，制定本省安全生产监察计划，指导市县安监部门、煤监分局基层安全生产监察工作；市县安监部门、煤监分局的主要任务是，开展安全生产现场监察，做到各司其职，各用其长，有效实施监管监察。

二是借鉴芬兰监察人员队伍建设经验，提升我国监察队伍素质，做好安全生产监察工作。

其次，借鉴芬兰VERA监察信息系统建设和应用经验，建立完善我国安全生产监察执法信息系统。国家安全监管总局相关司局和许多省市安监局以及煤监局已开始开发应用安全生产监察信息系统，目前已实现信息报送和办公自动化，但是未能用于现场监察和隐患排查治理业务。总体而言，我国的安全监察信息系统建设和应用尚处于起步阶段。

我们应当借鉴芬兰经验，同时学习交通、民航和海关信息系统建设经验，不断加强安全生产监管监察信息系统建设，建立完善全国统一的安全监察信息平台，提升安全生产监察执法科学化水平。

此外，还要重视监察信息系统和数据库的推广应用，如进行监察执法全过程记录，分析规律，研究制定安全生产战略，完善监管措施等。

最后，加强我国安全生产统一数据库和安全生产大数据中心建设。借鉴芬兰相关做法，以国家安全监管总局信息研究机构为依托，建立安全生产统一数据库和安全生产大数据中心，实现信息互联互通，并不断完善监管措施，从真正意义上提升安全生产监察科学化水平，推动全国安全生产形势持续稳定好转。

（作者单位：国家安全监管总局信息研究院）

借鉴外国先进经验

学了,谢谢!

未能用于现场监察和隐患排查治理业务。