从美国实践看我国工伤保险制度如何完善

从美国实践看我国工伤保险制度如何完善

党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的重大战略部署，而建设法治国家，需要各行各业结合实际，不断健全完善本行业的法律法规体系，进而为实现中华民族伟大复兴提供有力保障。

工伤保险是全球范围内最早推行的一项社会保险制度，已成为各国颇具普遍意义、普遍价值的重要法律制度，完善工伤保险制度是推进依法治国的具体体现。目前，在整个社保体系中，我国的工伤保险制度建设还相对滞后，工伤保险法律制度改革与现实经济社会发展需要相脱节。

美国有着全球高度完善、健全的工伤保险法律制度，其在这方面的部分先进做法能为我国提供良好的借鉴和参考。

本文在对比中美两国工伤保险制度现状、分析美国先进做法基础上，从完善顶层设计、发展相关责任保险、健全监督制约机制三方面，提出了完善我国工伤保险制度的对策。

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现状分析

美国不断加大工伤赔付力度

新中国成立以来，我国政府始终重视公民的工伤保险问题。

1951年，我国政府颁布实施了《劳动保险条例》，构建了全国统一的、最基本的工伤保险制度。

1957年，当时的卫生部以《劳动保险条例》为基础，颁布实施了《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，将14种因职业导致的疾病列入法定职业病范畴，划入工伤保险范围。

1957年9月，党的八届三中全会提出“对社会保险制度进行调整与完善”的要求。随后，我国较大幅度地修改和完善了工伤保险制度。

从1988年起，我国开展了工伤保险改革试点工作，适度提升了工伤人员丧葬费及抚恤金等，设立了工伤保险基金。

20世纪90年代初，我国颁布实施了多项工伤保险相关法规法律，逐步拓展了工伤保险的覆盖范围，不断提升相关待遇，完成了工伤保险从企业保险向社会保险转变的目标。

2004年1月1日，我国开始实施《工伤保险条例》。根据《工伤保险条例》的相关要求，进行工伤认定时，如果用人单位对不构成工伤举证不力、证据不足，就会被认定为构成工伤，这样能最大限度地保护弱势群体。2011年1月1日，修改后的《工伤保险条例》开始实施，其不仅简化了工伤认定程序，还加大了强制参保力度。

我国工伤保险制度体系日渐完善

美国工伤保险制度已有100多年历史。19世纪末，随着社会化大生产在资本主义国家的发展及先进技术在各行各业的广泛应用，美国在较短时间内成为世界工业强国。与此同时，工伤事故引起人们的高度重视，其发生频率、伤害程度、影响范围和带来的损失均远远超出手工业时代。1908年，在罗斯福总统的强烈要求下，美国联邦议会批准了《联邦雇主责任法》，这成为美国第一部劳工赔偿法，明确规定了雇主的赔偿责任。

为更好保护在工作中致伤、致残甚至死亡员工的切身利益，美国建立了国家工人保障制度。该制度能让工伤员工及时获得赔偿和接受治疗。20世纪初期，美国国家工人保障制度虽得以建立，但并不强制实施，企业和员工有选择是否购买保险的权利。

1917年，美国联邦最高法院对“纽约中央地铁公司诉怀特”案作出判决，认为强制雇主为员工购买保险并不违反宪法规定。此后，美国联邦和各州逐步强制实施国家工人保障制度。在修订《社会保障法》时，美国联邦又进一步完善了工伤保险制度。美国国会还在1984年通过了另一部重要法案——《伤残津贴改革法案》。

20世纪80年代后期，因工伤保险成本持续增高，美国绝大部分州都颁布了改革工伤保险制度的相关法案，旨在借助改革降低雇主成本，并确保工伤保险待遇不变。

如今，美国已经建成覆盖面广、保障作用强的工伤保险法规制度体系，成为世界上许多国家效仿的典范。依据美国的工伤保险法规制度，保险机构进行工伤赔偿时，并不考虑过失责任，即便在员工有过失的情况下，依然会全额支付赔偿金。同时，工伤保险还会对员工给予工资补贴，以此实现对因工致残者的较高补偿，帮助工伤患者尽快康复并及时返回工作岗位。

比较分析

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借鉴的前提是比较。通过比较分析，可发现各自存在的差距，进而查找存在的问题。中美工伤保险制度的比较可从三方面入手。

组织机构

世界上多数国家工伤保险组织机构都分三种：一是由国家行政机构直接负责管理，经费纳入国家财政预算，需服从行政指令；二是由国家其他公共机构负责管理，具有相对独立的法律地位；三是由民营经济组织负责管理，即由市场化的私营保险公司经营工伤保险。美国部分州通过引入市场机制，由市场化的民营机构经营工伤保险；部分州由政府直接管理工伤保险，私营企业无权经办；部分州由州政府和民营机构通过竞争的方式，确定是由州政府还是由民营机构经营工伤保险。目前，美国工伤保险制度能够较好地调控与平衡工人、雇主和保险机构各方的利益。我国的工伤保险组织机构将服务重点放在了工伤认定、工伤赔偿方面，工伤保险服务内容仍有待扩充和细化。

立 法

美国在工伤保险立法过程中，让社会改革者、劳工组织、雇主、保险公司均参与其中，调动了社会各阶层的积极性，形成立法合力，实现了不同利益需求者在利益上的“共赢”。当前，我国经济社会发展迅猛，但工伤保险法律制度还不够完善，其中一个重要原因是我国对工伤保险法律制度建设的重要性认识不足，没有形成推动工伤保险制度改革、立法的合力。美国工会组织在建立工伤保险制度过程中发挥了重要作用，工会对工伤保险制度的实施开展了切实有效的监督，加大了对工伤保险重要性的宣传力度。相对而言，我国各级各类工会组织在这方面的作用未能得到有效发挥。

美国通过法案的形式，逐步完善了工伤保险法律制度。我国许多和工伤保险制度相关的法律法规具有过渡性、应急性特点，各项法律法规间缺乏衔接。此外，我国工伤保险法律法规虽然繁杂多样，却主要以“条例”、“暂行办法”等为主，立法层级较低，执行力、约束力有限。2010年出台的《社会保险法》在第四章中专章规定了“工伤保险”，但规定较原则、笼统。人力资源和社会保障部2011年颁布的《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》也涉及了工伤保险的内容，但仍无法满足新形势下的现实需要。

种 类

在美国的工伤保险中，雇主责任保险和社会保险并存，各州根据自身实际，颁布和实施了不完全相同的工伤保险制度。尽管制度不完全相同，但各州均规定雇主要选取某些保险，保证其能切实履行工伤赔付责任。同时，美国强化了雇主的工伤赔偿责任，要求雇主在开展生产经营活动时注重安全问题，尽可能避免工人受伤。此外，多数州的雇主可通过“自保”，实现对工伤保险相关法律的遵守。“自保”即大型公司自行建立工伤保险赔偿基金，以分散风险。近年来，“自保”越来越成为美国大型企业履行工伤赔付责任的便利方式。我国虽然也同时并存雇主责任保险和工伤保险，但两者的覆盖范围均有限，没有做到应保尽保，不能满足形势需要。

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借鉴分析

目前，美国已成为世界上工伤保险制度较健全、完善的国家之一。我国在市场经济条件下的工伤保险制度建设起步较晚，需要借鉴发达国家的经验和做法，结合自身实际，不断充实完善。

顶层设计仍待完善

目前，我国的工伤保险制度顶层设计还存在一些问题。一是未能坚持“分散风险、形成合力”的理念。目前，工伤保险全部费用都由企业“包下来”，而职业病患者也由企业“养起来”，企业承担了全部的劳动风险，未能形成推进工伤保险制度改革的合力。二是关心弱势群体不够。我国现有工伤伤残待遇和死亡待遇的计算标准不尽合理，保障力度较小，保障待遇偏低，难以满足工伤员工需求。三是目前尚未建立有效的工伤预防机制。我国当前的工伤保险工作局限于事后赔偿方面，尚未在事故预防方面采取有效措施。

基于上述情形，应明确将“分散风险”作为工伤保险法律制度的重要原则，建立工伤保险基金，分散企业风险，确保在发生事故后，甚至在企业倒闭的情况下，也能让员工得到相应赔偿。根据经济社会发展状况，及时参考物价上涨等因素，适时调整工伤保险水平，切实加大保障力度。政府及其相关部门应高度重视工伤预防问题，通过加大宣传力度、建立惩戒机制、完善保障措施等，尽力减少工伤事故的发生。

加快发展相关责任保险

在我国推行强制工伤保险后，安全生产责任保险、雇主责任保险的发展空间受到挤压。我国民事法律制度还不够健全、不够完善，法制化总体水平较低，对安全生产责任保险、雇主责任保险的发展产生极大影响。许多企业负责人保险意识、法律意识淡薄，心存侥幸。许多员工，尤其是农民工，不懂得如何通过法律途径维护自身合法的保险权益。保险公司风险概率的测算方法不科学、不合理，费率高，保障水平低，无法吸引企业投保。此外，在我国大型企业中，建立“自保”机制的企业非常少，更不用说中小型企业了。

为此，应建立完善责任保险的相关法律制度。针对我国实际，通过立法，明确企业责任，将目前的合同责任上升到法律责任。切实加强对企业负责人和劳动者的宣传教育，通过发展相关责任保险，形成对工伤保险的有益补充。在企业侵害劳动者相关保险权益时，工会组织或其他社会组织要积极通过法律途径，帮劳动者维权。鼓励大中型企业建立“自保”机制，在企业内部构建工伤风险共担机制，建立工伤保险基金。

建立健全监督制约机制

工伤保险事业的发展事关和谐社会建设，健全完善的工伤保险制度是市场经济的“安全阀”、社会的“稳定器”。当前，我国虽将工伤保险纳入强制保险范畴，但监督制约力度不够，对企业违反法律规定的惩戒过轻，不利于工伤保险功能的有效发挥。

切实加快工伤保险法制建设步伐，提高工伤保险法律的立法层次。制定出台《工伤保险法》，或对《社会保险法》等予以完善，增强这些法律法规中涉及工伤保险条款的可操作性。加强对企业执行工伤保险法规制度的监督制约，对不缴纳或变相规避缴纳工伤保险金的企业，加大惩戒力度；对造成严重后果的，吊销营业执照，并要求其承担相应的民事法律责任；对构成犯罪的，追究刑事责任。畅通和拓宽监督渠道，形成监督合力。

（作者系重庆交通大学讲师，本文系国家社科基金项目“网络环境下大学生政治认同培育研究”阶段性成果）

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