从事公务行为“临时工”亦可视作国家机关工作人员

从事公务行为“临时工”亦可视作国家机关工作人员

编者按

11月27日，本报四版刊登了《阻挠执法被诉刑责，辩方质疑：“临时工”也能执法？》，对发生在陕西韩城市的“陈虎胜涉嫌妨害公务罪”一案进行了报道。该案件已被延期审理，目前尚未再次开庭审理。

在此前的庭审环节，辩方认为涉案的执法人员是“临时工”，并非国家机关工作人员，身份完全不符合妨害公务罪的构成要件，对其执法的合法性提出了疑问。

“临时工”是否是国家机关工作人员？本期，我们邀请安全生产领域的法律专家就此案件进行了剖析。专家认为，从事公务行为的“临时工”亦可视作国家机关工作人员，其权利应受到保护。同时，此案件中，“涉嫌妨害公务罪”构成要件皆备，被告应受处罚。

是否在履行职责应成为判断的关键

■代海军

本案的主要争议是兴昌煤矿有关责任人员是否构成妨害公务罪。

所谓妨害公务罪，是指以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员、人大代表依法执行职务，或者在自然灾害和突发事件中，使用暴力、威胁方法阻碍红十字会工作人员依法履行职责，或者故意阻碍国家安全机关、公安机关依法执行国家安全工作任务，虽未使用暴力，但造成严重后果的行为。构成本罪需要具备几个要件：一是本罪的客体限于各级各类国家机关工作人员等；二是行为人具有妨害公务的行为；三是使用暴力妨害公务的，应当限于轻伤以下的伤害程度；四是行为人主观上是故意的。

本案中，后三个要件基本具备，关键是看桑树坪镇安监站人员是否属于“国家机关工作人员”。

严格意义上的国家机关工作人员，是指在国家机关中从事公务的人员，包括地方各级人民政府及其所属的行政管理机关中从事公务的人员。在实践中，有些国家机关根据工作需要聘用了一部分国家机关以外的人员从事公务。上述人员虽然在形式上未列入国家机关编制，但实际上是在国家机关中工作或者行使国家机关工作人员的权力。这部分人员能否认定为国家机关工作人员，我国目前的法律及相关司法解释未对此作出明确规定，实践中也存在一定争议。

个人认为，从刑法立法的本意看，判断此类人员是否为国家机关工作人员的主要标准，是其是否依照法律、法规的规定从事相关公务的行为。换言之，桑树坪镇安监人员是否在从事公务活动，是决定本案能否构成涉害公务罪的关键。

我国煤矿安全实行的是国家监察、地方监管的体制。这里的地方监管指的是地方各级人民政府的监管。依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定，乡、民族乡、镇的人民政府有办理上级人民政府交办的其他事项的职责。2013年4月12日，韩城市人民政府办公室《关于加强全市地方煤矿安全生产工作的通知》，明确了产煤乡镇应按照属地管理原则，对辖区煤矿贯彻落实各级政府依照相关政策、规定进行检查。

因此，桑树坪镇人民政府依法具有协助上级政府对辖区煤矿进行安全监管的职权。最近，新安法对乡、镇人民政府这一职责又从立法上进行了明确。根据新安法第八条第三款规定，乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关应当按照职责，加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。

从本案的情形看，桑树坪镇安监站人员进行安全检查的行为是在履行矿山安全监督管理的职责。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2007〕5号）第十条规定，以暴力、威胁方法阻碍矿山安全生产监督管理的，依照刑法第二百七十七条的规定，以妨害公务罪定罪处罚。

综上，笔者认为兴昌煤矿副矿长暴力阻挠镇安监站检查人员巡查的行为构成妨害公务罪。

（作者单位 国家安全监管总局信息研究院安全生产法律研究所）

问题一 “巡查”是否属于执法？

案件发生时依据的旧安法第八条第一款：“国务院和各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责。”

12月1日实施的新安法第八条第三款：“乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关应当按照职责，加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。”

现行的《陕西省安全生产条例》第四条第四款：“乡镇人民政府、街道办事处安全生产管理机构或者安全生产管理人员，负责本辖区内安全生产管理的具体工作。”第四十六条：“ 乡镇人民政府、街道办事处应当组织、协调、检查本行政区域内的安全生产工作，及时向县级安全生产监督管理部门和有关部门报告安全生产违法行为和事故隐患，并协助做好生产安全事故应急救援和事故调查处理工作。”

⇒桑树坪镇安监站的“巡查”属于监督检查。

问题二 “临时工”吉锁书是否是国家机关工作人员？

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条：乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（七）办理上级人民政府交办的其他事项。

全国人大常委会关于刑法第九章渎职罪主体适用问题的立法解释：“在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。”

⇒桑树坪镇安监站工作人员吉锁书，以及该办工作人员石红玉及王东均可以视为国家机关工作人员。权责一致原则是行政法的基本原则,是指在一个组织中的管理者所拥有的权力应当与其所承担的责任相适应的准则。权责一致原则的内涵应包括：管理者拥有的权力与其承担的责任应该对等。不能拥有权力，而不履行其职责；也不能只要求管理者承担责任而不予以授权。“临时工”吉锁书不履职，将被作为国家机关工作人员追究渎职罪。那么，其履职也应有一定法律保障。暴力抗拒阻挠这类人员执法按权责一致原则，可以构成妨害公务罪。

应该依法界定