也谈新安法之安全监管部门的职责与定位

中华人民共和国安全生产法修订案（以下简称新安法，中华人民共和国安全生产法以下简称原安法），业已实施，安全人的学习与探讨已经形成一定热度。近日浏览中国安全生产网一篇网文：“新安法之安监部门的职责与定位析”，深感作者思维之敏捷，然对于其部分观点笔者实在不敢苟同，特撰此文，供同行商榷及批评指正，下文中双引号部分均系引用该作者之原文。
“新安法对安监部门职能的定位是综合监管，也赋予了其他安全监管部门的职权。我们需要注意到，对于安监部门，前后安法的职权有调整。以前是综合加具体，现在是综合，具体其实由其他负安全监管责任的部门去做，这符合现在的管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产必须管安全的理念。我认为这是本次安监职能从法的角度的一次调整。”
1.新安法与原安法对于安全监管部门的定位，均见于第九条，新安法较之原安法，特别增加一款：安全生产监督管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，统称负有安全生产监督管理职责的部门。把有关行业、领域的安全生产监督管理职责正式入法，前2款中的修改只限于配合这一款的规定，将“负责”2字去除；统览新安法全文，其制度设计仍为：综合加具体，也就是说，安全监管部门即有综合监管职能，同时也有在自己监管的行业、领域的具体监管职能。
2.管行业必须管安全这样的理念绝非“现在”的理念，这个是中央人民政府执政理念的延续，正式成文的表述可以追溯至原安法实施之前。
“……安监部门和安委办合并，取消安委办，安监部门是一级政府部门的直属的安全生产综合管理部门，对本级政府管辖范围内的生产安全宏观的规划、综合的监管。安监部门如果再做具体监管明显是违反人大通过，主席签发的新安法。”
3.关于安委办，并不是一个真正意义上的办事机构，没有法人资格，没有固定的人员编制，何谈合并？
4.“一级政府部门的直属的安全生产综合管理部门”与现在的安全监管部门及政府的关系明显不是这样，实乃县级以上人民政府直属机构。
5.作具体监管违反新安法，事实恰恰相当，不做具体监管确实是不作为、违法。
“安监部门找好自己的定位，做具体监管部门的好婆婆，不把具体监管部门管死，同时不要打着综合监管可以监管企业的旗号，行具体监管的事实，越位直接管到企业，越俎代庖，让具体监管部门无所适从。”
6.安全监管部门绝对不是具体监管部门的长辈，更不是具体监管部门的同级甚至上级政府。
7.对于企业的监管（新安法谓之生产经营单位），在某些行业、领域，事实上只有安全监管部门这一具体监管部门，绝非该作者所言称的“越位”。
当然，该作者文章中不乏亮点，如：“安监部门在以后的政策规章文件的制定出台上，应更要注意出台纲领性，行业条块指导性等高角度纲领性的东西”，等鉴于与本文职责定位关系不大，实属操作层面的建议，故本文不加探讨。

“安监部门和安委办合并，取消安委办”。这个确实不妥。嘿嘿

瑞明 发表于 2014-12-7 14:36
“安监部门和安委办合并，取消安委办”。这个确实不妥。嘿嘿

恰好，"东方安全生产法律公益网"也有一篇网文谈到安全监管职责问题，现予转发，希望引起同行们的关注和讨论。

也谈安全生产综合监管
                               ——写在新安法即将实施之际
     实务中，安全生产综合监管似乎是一个让人难以琢磨的概念，对于初习者而言，感觉其就像一个大口袋，是凡与企业安全沾点边的，都可以装进去，主观色彩浓郁，所以曾有人质疑道：安监部门作为综合监管部门，难道不应对建筑物安全隐患负责吗？应当说这种“综合监管即涵盖一切”观点，在实际工作中有一定的代表性，但无论如何，这毕竟仅是一种望文生义式的理解。
      根据现行《安全生产法》关于“县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”和“县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理”的规定。因此，我国对企业安全生产监管采的是“综合监管”和“行业监管”相结合的模式，因为这种模式有别于行政机关传统的单一管理模式，所以常给人以“职能交叉”和“政出多门”的印象。
      在现行的《安全生产法》出台之前，对企业的安全监管原本是各行业、领域主管部门的份内活，与他人无涉，但随着改革开放的不断深入，不同所有制形式企业的大量涌现，国企一统天下的局面被逐渐打破，并随着建设服务型政府理念的确立，部分行业主管部门被撤并。因此，安全生产的“条线管理”一度弱化，在利益最大化心理的驱使下，“重效益、轻安全”现象在一些企业中普遍存在，直接威胁到企业的安全生产工作，事故率也因此居高不下。为彻底扭转这种不利局面，进一步加强对安全生产工作的管控，根据当时的实际情况，国家颁布出台了首部安全生产综合性管理法律，即现行的《安全生产法》，该法规定对各行各业的企业安全生产工作采“综合监管”与“行业监管”相结合的模式。
     之所以要采“综合监管与行业监管”相结合的模式，而不是由一个部门负责实施，是因为各行业、领域在安全生产上的要求和特点各有不同。因此，寄希望于一个执法部门肩负全部类型企业的安全监管的想法是不现实的，首先是人力、物力上的障碍；其次是技术上的困难，因为毕竟“通才”部门是不存在的；再次对其他主管部门而言也是资源闲置。所以国家规定在企业安全生产中存在的共性问题由安监部门负责，而各行业、领域的安全生产个性问题仍由各自的主管部门负责，这也就是“综合监管”与“行业监管”相结合模式的由来。
      根据《安全生产法》固有的“综合管理”属性，并结合该法关于“本法规定的行政处罚，由负责安全生产监督管理的部门决定”的描述，所以笔者认为，所谓综合监管就是指安监部门对《安全生产法》所载明的各行业、领域中共同存在的、具有普遍意义的共性问题而实施的监管，如对职业卫生、劳动防护用品、安全培训及安全机构设立等问题的监管。而行业监管则是指有关部门对依法属其他法律规范的安全生产“个性”问题所实施的监管。如前述的建筑物安全隐患问题，表面上看虽也属企业的“安全隐患”，但依据《建设工程安全生产管理条例》规定，其则应归属建设部门管辖。
      最后需要指出的是，以上只是现行《安全生产法》对安全生产监管模式所作出的安排，随着新《安全生产法》的即将实施，笔者认为，这种监管模式将会被彻底改变，根据对旧法实施10多年来的经验总结，新法就管辖问题明确作出了“本法规定的行政处罚，由安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定”的规定，所以笔者认为，《安全生产法》的执法主体也将完成从安监部门“独家执掌”到各有关部门“各司其职”的转变。今后关于安全生产监管权限的划分也将会变得简单，届时只需按照各部门的具体职责按图索骥即可，而“综合监管”则应当更多的体现为安委办对不同行业、领域主管部门在安全生产工作上的组织和协调。

行业监管是没什么问题的，好理解，主要是“综合”二字，总会觉得大而全。

     瑞明老师的理解很到位啊，安办确实不宜取消，作为政府的议事、协调机构，安办起到沟通政府与市直部门的桥梁作用，负有上传下达和组协调有关市直部门开展安全监管工作的职能。因此，新安法中规定的各级政府的安全生产监管指导职责，基本上都是安委会（办公室）贯彻落实的，所以不宜取消。
    至于有人主张：直接由安监局代替安办行使综合监管职能，进而减少中间环节，提高行政效率的建议，应当说其出发点不错，但在现实生活中是行不通的，首先是关于“职权法定”原则的法律障碍，其次是作为跨行业、同级别的行政机关，由你去指导、组织别人干活，这也说不通，不合组织原则啊，所以说不应取消。