提高法治水平 优化治理环境
提高法治水平 优化治理环境
核心提示
截至“十一五”末，具有中国特色的安全生产法律法规体系已经初步形成，安全生产监管监察执法队伍逐步发展壮大，安全生产监管执法工作不断深入推进，为安全生产形势的持续稳定好转奠定了坚实的制度基础。
《决定》中有关法治中国和安全生产的相关重要表述，为下一步做好安全生产监管监察工作、搭建好安全生产监管制度框架提供了有力依据，具体可以从法治观念、监管依据、监管机构、监管程序和监管责任五个方面进行解读。
■黄盛初 朱喜洋
截至“十一五”末，具有中国特色的安全生产法律法规体系已经初步形成，安全生产监管监察执法队伍逐步发展壮大，安全生产监管执法工作不断深入推进，安全生产普法宣传日益深入基层，为安全生产形势的持续稳定好转奠定了坚实的制度基础。
但是，我们应当清醒地看到，随着经济社会的发展和改革的深化，安全生产法律法规体系有待完善，一些地方和企业法律意识淡薄、安全生产责任不落实、安全生产监管不到位、打击非法违法和治理违规违章不得力等问题仍然存在。如何更好地坚持依法治理、依法监管，是整个安全生产领域面临的重要课题。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），在党的十八大报告等重要文件的基础上，对安全生产工作作出了明确部署，提出了更高要求，指明了发展方向。
《决定》中有关法治中国和安全生产的重要表述，为下一步做好安全生产监管监察工作、搭建好安全生产监管法律法规制度框架提供了有力依据，具体可以从法治观念、监管依据、监管机构、监管程序和监管责任五个方面进行解读。
进一步增强安全生产法治观念
《决定》提出，要“健全社会普法教育机制，增强全民法治观念”。要在全社会牢牢树立“发展不能以牺牲人的生命为代价”这个理念，必须加强安全生产普法教育。
观念决定行动，要建立安全生产法治秩序，首先需要全体公民树立社会主义安全生产法治观念。法治观念属于意识形态范畴，看不见、摸不着，在实践中很容易被忽略。近年来发生的不少生产安全事故，充分暴露出部分生产经营单位守法意识淡薄，一些基层干部未树立正确的发展观，重发展轻安全现象依然比较突出。习近平总书记提出，要始终把人民群众生命安全放在第一位，牢牢树立“发展不能以牺牲人的生命为代价”这个理念。
要在全社会牢牢树立“发展不能以牺牲人的生命为代价”这个理念，必须加强安全生产普法教育。《决定》明确提出，要“健全社会普法教育机制，增强全民法治观念”。
安全生产法治观念包括以下几个层面的内容：一是各级领导干部的法治观念，即带头遵守宪法和法律，维护法律权威，不得干扰执法的观念。二是监管监察执法人员的法治观念，即严格、公正、文明执法，增强安全生产“红线”意识，坚持以保护劳动者生命健康权益为根本原则的观念。三是所有生产经营单位从领导到每名职工的法治观念，即依法依规生产经营，遵守法律法规和技术标准的观念，不违章指挥，不违章操作，杜绝人的不安全行为。要确立上述观念，必须加大对安全生产法律法规和法治观念的宣传、培训力度，使正确观念真正转化为实际行动。
进一步完善安全生产监管法规依据
《决定》提出，要“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制，健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”，这为安全生产法规政策制定工作指明了方向。
完善安全生产监管法规，是建设法治政府的一个重要方面。2002年6月，第九届全国人大常委会第二十八次会议通过了《安全生产法》，安全生产领域有了第一部基本法律。2005年，全国人大常委会由5位副委员长带队，在全国范围内开展《安全生产法》执法大检查。此后，《刑法修正案（六）》等配套法规出台，国家安全监管总局与相关部委建立了联合执法机制，多数省（自治区、直辖市）建立了联合执法机制。针对立法存在的问题，国家安全监管总局近年来不断加大制度建设力度，坚持开门立法，深入立法调研，积极启动《安全生产法》修订工作，出台了一系列重要部门规章。
《决定》提出，要“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制，健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”，这为安全生产法规政策制定工作指明了方向。一是要进一步完善安全生产规范性文件合法性审查，健全审查程序，明确审查范围。二是要建立健全安全生产重大决策合法性审查制度，从源头上为安全生产监管把好合法性总开关。三是要健全安全生产规章和规范性文件备案审查制度，主动做好规章的备案审查提请准备工作，提升规章和规范性文件质量。
进一步加强安全生产监管机构建设
《决定》提出，要减少行政执法层级，同时，对安全生产等重点领域提出要加强基层执法力量。
截至2012年底，全国省、市、县三级普遍建立了安全生产监管部门，三级安全生产监管执法人员共计7万多人；在煤矿安全领域，建立了26个省级煤矿安全监察局、76个监察分局，建立了严密高效的工作机制。
安全生产“纵向到底、横向到边”的监管执法体系及机制已初步建立，但安全生产监管机构在发展壮大的同时也面临着不少问题，如基层监管部门的执法主体地位不明确、执法人员专业水平不高等，基层监管力量薄弱，不能适应繁重监管任务的需要。
《决定》提出，要减少行政执法层级，同时，对安全生产等重点领域提出要加强基层执法力量。减少执法层级，优化执法体制，是对我国行政体制改革经验的总结，代表着改革的方向，能节约执法资源，提高行政效率。加强基层执法力量，对整个安全生产监管监察队伍而言极为重要，既是对监管工作的肯定，又是对监管工作的期待。
应从以下几个方面进一步加强安全生产监管机构建设：一是监管机构执法主体地位法定，要确保执法法定性，提升执法权威性。二是监管机构编制法定，要巩固安全生产监管监察执法机构编制改革成果，把县、乡镇监管机构和编制管理纳入法定化、制度化轨道。三是监管执法装备法定，保障执法装备安全、可靠、有效。
进一步完善安全生产行政执法程序
《决定》提出，要“完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督”，具体到安全生产领域，要进一步规范安全生产行政强制程序，认真总结“四不两直”经验，完善暗查暗访工作程序和监督监察执法程序。
经过多年持续努力，我国安全生产领域已经初步建立起行政许可、行政处罚、行政强制、事故调查处理等执法程序。但就执法实践来看，行政处罚自由裁量仍不规范，安全生产行政强制仍不完善，行政执法程序有待进一步改进。
《决定》提出，要“完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，做到严格规范公正文明执法”。具体到安全生产领域，一是要进一步规范安全生产行政强制程序。二是要总结安全生产执法经验。要认真总结“四不两直”经验，完善暗查暗访工作程序和监督监察执法程序。三是要进一步健全完善事故调查处理程序。四是要进一步修改完善行政处罚自由裁量执法标准和规范，尝试建立包括行政强制、行政规划等在内的更大范围的裁量基准制度。
进一步健全安全生产“行刑衔接”机制
《决定》提出，要“完善行政执法与刑事司法衔接机制”，要着力解决目前行政处罚疲软问题，依法严惩安全生产违法犯罪行为。
近年来，国家安全监管总局及相关部门通过加强制度建设，开展“打非治违”专项行动，严格事故调查处理等，初步建立起包括企业主体责任在内的比较完备的安全生产责任体系。但非法违法生产经营、违规违章行为仍是当前事故发生的主要因素。究其原因，在于非法违法行为得不到应有的严厉打击，犯罪成本太低。这其中既有执法不到位的人为因素，又有责任追究机制不健全的制度影响。
《决定》明确提出，要“完善行政执法与刑事司法衔接机制”。要着力解决目前行政处罚疲软问题，依法严惩安全生产违法犯罪行为。一是要进一步明确安全生产法律法规中涉嫌犯罪案件罪名及构成要件，规范安全生产涉嫌犯罪案件移送标准。二是要建立健全安全生产“行刑衔接”操作流程，规范案件移送、线索通报、咨询会商、检察监督等程序。三是要在《安全生产法》《矿山安全法》等法律法规修订中做好“行刑衔接”立法准备，进一步加强安全生产监管部门与法院、检察院等单位的协作配合。
（作者单位 国家安全监管总局信息研究院）
