煤矿矿难渎职主体追究存法律盲点

2007年05月24日16:47来源：《检察日报》正义网 5月24日上午9：30，全国人大代表许智慧、最高人民检察院渎职侵权检察厅副厅长宋寒松、副厅级检察员杨书文做客高检网、正义网，从立法和司法的角度谈谈打击渎职犯罪的情况，谈如何看待渎职犯罪免刑缓刑比例高问题。他们认为，惩治渎职侵权犯罪巨大阻力来自地方和部门保护主义，追究矿难渎职主体存在法律盲点，并披露了山西左云一官员因渎职取保候审阶段又任新职的内幕。

　　惩治渎职侵权犯罪巨大阻力来自地方和部门保护主义

　　最高人民检察院渎职侵权厅副厅长宋寒松说，这几年全国检察机关在惩治和预防渎职侵权犯罪方面做了大量的工作，也采取了很多措施。2004年宪法修正案把国家尊重和保障人权列入宪法原则以后，检察机关立即行动，在全国范围内开展关于严查侵犯人权犯罪的专项活动，历时一年，在一年中查处侵犯人权方面的几类犯罪，取得了很好的成效。紧接着检察机关又开展了严肃查处破坏社会主义市场经济秩序渎职犯罪的专项活动，历时一年半，针对国家负责管理市场、监督市场的这些国家机关工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，给社会主义市场经济秩序造成严重的阻碍和破坏的18种渎职犯罪，作为我们工作重点，也取得了很好的效果。

　　宋寒松说，在这两年的专项活动过程中，我们在全国推行检察一体化机制，这个机制主要是解决地方和部门保护主义对查办案件的干扰和阻力。基层检察院的同志说，阻力来自于部门保护，查到哪一个部门工作人员的渎职犯罪，哪一个部门会给我们设置障碍，不予支持、不予配合。来自地方的主要是干扰，也是不理解、不支持检察机关查办案件，甚至法外说情，对检察机关查办案件应该说有很大的影响。

　　全国人大代表许智慧说，从整个社会的角度来讲，作为老百姓肯定还是希望加强这方面的工作。因为毕竟渎职犯罪引起的后果是严重的生命、财产损失。就是不对渎职犯罪进行处罚，老百姓不答应的。一个是给国家的财产造成巨大的损失，另外是给人民的生命造成了严重的后果。往往一个矿难出来了，有200多人伤亡的案子，这种如果不治理的话，任其发展下去，我们这个社会就谈不上和谐，我们国际形象也会受到影响。国外对我们的矿难、事故关注也很多，中国怎么会是这样？对人的生命重视都不够，最基本的社会标准都看得很轻，这是不应该的。

　　同时，许智慧也认为，普通公众认知度还是很高的，可能一些障碍是来自于相关部门，因为追究到相关人员渎职的责任，必然也会牵扯到部门的相关责任，会有一定的阻力。因为犯罪主体都是有一定职务的国家工作人员，阻力肯定会很大的，要说社会认知度，是这个群体的不够重视，或者是不愿意重视。

　　检察机关推行侦查一体化克服地方和部门保护主义

　　宋寒松认为，地方和部门保护主义，主要的根子是在于对惩治渎职侵权犯罪这项工作认识上的问题，对渎职侵权犯罪危害性、严重性，以及惩治渎职侵权犯罪的必要性、重要性认识不够。为了克服地方和部门保护主义，检察机关推行侦查办案一体化的机制，基层检察院办不了的案子，由上级检察院来办。再就是由上级参与办理、督促办理，另外是本地办不了的案子，异地侦办。

　　宋寒松说，检察机关推行侦查办案一体化的机制效果很好，对重大复杂案件的查办起到了非常好的作用。另外，在省以下检察院更名改局，也是一项重大举措，过去省以下检察院反渎职侵权部门还不一样，有叫处，有叫科，还有叫股的，还有叫办公室的，造成了这个机构设置不科学、成为比较混乱。包括人员力量的设置上，都是比较弱的。人员素质相对来讲比较低，侦破案件的能力比较查。经过这次改局，加强了机构和队伍建设，整体队伍加强了力量，建立了制度，强化了工作程序和工作措施，这项工作对反渎职侵权也是一个很大的推动。

　　宋寒松说，2006年出台了最高人民检察院关于渎职侵权犯罪立案标准的规定。这个规定给反渎职侵权工作一个有力的法律武器，对渎职侵权犯罪的构成、渎职侵权犯罪的表现形式，渎职侵权犯罪的各种情形，都做了明确的规定。有这么一个立案标准，就是什么样的犯罪行为，什么样的犯罪后果构成犯罪，一目了然。通过颁布这个立案标准，使老百姓明确什么是渎职侵权犯罪，可以更好地举办犯罪，支持检察机关查办案件，另外也可以依法保护自己。

　　针对近日新闻报道，渎职侵权犯罪平均个案造成的损失是贪污犯罪的17倍。宋寒松说，:这个数据是前几年的了，现在由于贪污受贿比例提高，现在的比例应该是3倍。

　　如何看待渎职犯罪免刑、缓刑比例高问题

　　宋寒松说，客观上讲，渎职侵权犯罪的刑期都比较低，最高的是10年，有7年、有5年。比如说玩忽职守、滥用职权，最高就是5年，有徇私舞弊情节的是10年。从社会心理上讲，很多渎职犯罪容易被谅解，容易被同情。它不像贪污受贿，主观恶意非常大，特别是一些过失的渎职犯罪。当然渎职犯罪里大量的都是故意犯罪，但是也有很多是过失犯罪，人们对过失犯罪相对来讲比较同情。第一是量刑比较低，第二是主观故意的恶意比较小，这样判刑的时候，就是从比较低的角度考虑，所以说缓刑和免刑的比较多。从主观上，对渎职侵权犯罪存在认识问题，对它的危害性认识不够。有很多地方要求或希望法院在审判的时候，能够尽量减轻处罚。

　　宋寒松说介绍说，除了检察机关立案标准之外，还有重特大案件标准。从检察机关来讲，属于重特大案件的，应该就属于情节特别严重的，或者叫后果特别严重的，因为重特大案件的标准是从情节，或者是从后果判定严重程度来定这个标准。现在往往有一些超越了重特大案件的标准，仍然轻判，这个不正常。判刑畸轻，应该是惩治不利的表现。

　　宋寒松说，对职务犯罪，我们刑法有原则，就是罚当其罪，你犯罪了，犯罪的严重程度，根据你犯罪的事实和严重程度，依照法律来处理，这是我们的既定原则。现在大家反映对一些职务犯罪处刑偏轻的问题，特别是对渎职侵权犯罪处刑偏轻，这也是当前存在的问题，需要我们很好地解决。但是对处刑问题，我还有我个人的理解，就是我们法律的威慑力，法律对犯罪分子的震慑力，不在于用重典、判极刑，这样不见得能够把犯罪分子震慑住，最关键是做到法网恢恢、疏而补漏，只要你犯罪了，就要得到查处，不能说我犯罪了得不到查处，我撞到枪口上了查处。就像陈毅元帅说的，“莫伸手，伸手必被捉”。

　　谈到检察机关有没有具体措施来应对免刑和缓刑比例比较高的问题。宋寒松说，作为检察机关来讲，这方面的法律措施主要是一个，就是对非常严重的渎职侵权犯罪，应该判高刑的，如果判得很轻，判成免刑或缓刑，检察机关应该抗诉的就抗诉。但现在抗诉量不是很大。

　　渎职侵权检察厅副厅级检察员杨书文认为，在司法上还有一个问题，比如说最高法院对于其他刑事案件都有定罪量刑的指导性、规范性意见，对不同的情节、不同的危害、不同的行为有相应的指导意见。目前为止，对渎职侵权犯罪还没有指导意见，这样就造成全国各级法院在适用法律、掌握量刑上存在着问题，各执己见、按照自己的理解、自己的认识来进行量刑。

　　全国人大代表许智慧建议，检察机关跟法院联合出一个司法解释。比如说什么样的情况就叫情节特别严重的，后果特别严重的，什么情况下就应该判3年以上。把条件具体化，形成一个司法解释，解决判刑的认识不同和目前普遍过轻的情况。

　　披露山西左云一官员因渎职取保候审阶段又任新职

　　渎职侵权检察厅副厅级检察员杨书文披露了一起一审轻判二审得以纠正的渎职案。杨书文说，现在的矿难事故，涉及的渎职犯罪从法律上确实存在着量刑标准、定罪标准低的问题。一些地区把普通过失刑事案的犯罪量刑，不分时间、不分地点地使用到现在矿难事故背后的渎职犯罪问题，形成了强烈的反差。一方面由于国家机关工作人员的渎职，造成上百人几十人生命的损失，上百个、几十个家庭破裂，上百个、几十个孩子失去了父亲，这种震撼力是非常大的。而另外一方面，我们对于渎职、失职官员，仅仅判了缓刑、免刑，个别的判了以后，马上异地做官。杨书文介绍说，在他参与调查的去年山西大同左云县“5.18”矿难中，一个曾经在2005年底因为矿难事故被以涉嫌渎职罪起诉到法院的官员，在法院对其取保候审阶段，当地又把他异地任命为第四安检站的站长。恰恰就在他新任的时候，又发生了矿难。等于说是两起事故一块处理。

　　杨书文说，现在安全生产领域有一个基本定律，每一起事故的背后，有300个违规违法的危险点，从咱们查的事故看，所造成的事故发生，大多都印证了这样的规律。都是长期违法、违规，在不具备安全生产的条件下进行生产，比如说长期地通风，按照规定每一个采掘点，每平方米每分钟要有七立方米的供风量，实际上目前的通风量连一立方也达不到。通风量达不到就会造成瓦斯聚集，瓦斯聚集超过4%，就可以引起瓦斯爆炸。另外在煤矿开采过程中会产生大量的粉尘，粉尘聚集到一定的浓度也会爆炸，因为煤和硫有害气体是共生的，浓度达到一定程度之后，这种气体本身会造成人中毒，另外也会引起燃烧。

　　杨书文说，在参与事故调查中亲身体会到，矿工为了生计所迫的无奈。看到矿工生产条件的极度艰辛，亲自看到那些老板和当地的有关部门一些官员，连最起码的安全保护都没有，比如说矿工下井的安全帽都没有，要穿纯棉布的服装，要穿防静电的雨靴，这些最基本的条件都没有得到保障，我们看到打捞出来的尸体，都穿着五颜六色的衣服。在这样的情况下，发生事故是必然的。

　　矿难背后违法违规不止一个部门

　　杨书文:现在可以这样说，没有一件事故是因为严格按照操作规程、严格按照安全的要求来执行而引发的事故。事实上，包括我们查的，由于各种情节问题没有查的，大都存在这种违规违法的问题，而且违法违规都不止一个部门。比如说有一个国营大矿，有一个0.5平方公里的盲区，不具备采矿条件，结果被一个小矿采了，这些矿柱为了多采煤，肯定想办法打入国有大矿，这就是越界了，把它的矿挖完之后，又吃国营的煤矿，国有煤矿个别的技术人员，把过期的图纸卖给他，就挖到了人家的保安柱，有上百吨的煤支撑，就挖到保安柱上了，结果那边是采空区，里面多年沉积水，一下就打通了，水就倒灌了，在地下217米的地方，工人就全出不来了。

　　再就是采矿许可证，安全生产许可证，在办证环节上，往往也存在着问题，各种各样的利害关系，不严格执行安全法的问题。比如说广东新宁煤矿，当时国务院关于预防安全生产事故特别程序规定，明确规定未取得营业执照、采矿许可证、生产许可证的企业一律不得颁发安全生产许可证，后来广东省煤监局就转发国务院的文件改了，第一句说，未取得营业执照、采矿许可证、生产许可证的不得颁发，但是有关部门出具正在审查范围的，可以先行办理。就拿出事的煤矿讲，就恰恰在一证都不具备的情况下，就让工商、煤炭、国土部门，说我正在办理呢。像这样明目张胆地变通国家法律，或者是不按照国家法律执行，在矿难事故中是比较常见的，是大量存在的。

　　追究国有企业矿难渎职者存在法律漏洞

　　杨书文介绍，从2005到2006年，最高人民检察院直接派人参加了19起事故，检察机关对12起事故追究了84人的渎职罪责任。说明12起事故中都存在着渎职问题，有几起没有追究责任，并不是没有渎职、失职问题，是因为犯罪主体的问题。没有追究的都是属于大的国有煤矿。比如说陕西铜家川死了200多人，还有辽宁阜新矿难。因为它们是国有企业，国有企业主体不属于国家机关工作人员，国有企业在管理中，谁对安全负责任，这就是法律出现的很重要的空白。

　　宋寒松说，法律上确实存在漏洞。对国有煤矿的上级管理机关，管理它的安全生产、监督它的安全生产的上级机关，还是国有企业。国有企业人员不构成渎职，渎职罪追究的只是国家机关工作人员。国有企业是垂直管的，比如说省煤炭工业公司来管这个矿，但是省煤炭公司是国有企业，企业的主体不够，如果这里有渎职的话，检察机关就没有办法。比如说省的煤炭工业局，里面的安全生产办公室是负责安全生产的，负责检查的，负责发证的，这个部门履行的职责应该是国家安全生产管理的职责，但是他的身份又是国有企业的干部，不符合渎职罪的主体。我们现在正在研究这些问题，渎职犯罪的主体全国人大的立法解释以后，主体基本明确了，受国家机关委托行使的是国家管理职能这部分工作人员，也可以作为渎职犯罪的主体，但是这个法律问题我们现在还没有解决。

　　宋寒松说，发生了矿难的国有煤矿，应该说还是有渎职，有的是渎职行为，有的也是构成犯罪了。因为发生的矿难也是比较大的，但是法律追究的渎职罪主体不够格，检察机关追究不了。像这类案件，只能追究了直接责任者的安全生产责任罪，管理部门的渎职行为无从追究。

　　鼓励公众举报身边发生的渎职侵权犯罪

　　宋寒松说，反渎职侵权的目的，不完全是为了查处而查处。我们更长远的目的，应该是预防和减少。这几年党中央对惩治预防渎职犯罪非常重视，过去我们的反腐败工作，中央领导的一些讲话中，主要是对贪污贿赂、以权谋私的作为查处重点。现在中央在开会的时候，不管是胡主席的讲话也好，温总理的讲话也好，提出大案要案的时候，就提出把徇私枉法、滥用职权、徇私渎职都作为主体。我们去年和今年查处了两起重大案件，一个是四川省副省长李达昌案件，一个是国家药监局局长郑筱萸案件，这表明了我们党、我们国家对惩治渎职侵权犯罪的决心和行动。我们开展宣传月活动，我们更大的目的是为了预防和减少犯罪，我们开展宣传月，让大家知道什么是渎职犯罪，在反腐败过程中，不只是揣腰包的是腐败，不揣腰包的也可能是犯罪。不作为或乱作为的也可能会构成犯罪。不依法行政，也可能构成犯罪。好心干了坏事，为公干了坏事，也可能构成犯罪。就是让广大干部知道什么是渎职罪，带你履行职务过程中，一定要严格依法办事，依法行政、科学行政、民主行政、依法治国。

　　宋寒松说，检察机关不只是要惩治犯罪，更重要的是预防、减少犯罪，这方面我们也做了很多工作，而且正在做一些工作。比如说和有关部门定期召开联席会议，定期通报有关情况，共同商量怎么样减少和预防犯罪，作为我们预防犯罪的重点。再就是对重点突出问题提出检察建议，不只是查处案件，根据这个案件发生的原因，发生的主要环节，哪些地方需要注意，我们发出建议。另外我们不只是向社会公众宣传，我们还联系相关的行政执法机关，我们共同开展宣传，比如说我们和环保部门联合搞一个环保领域预防渎职犯罪的小册子，我们和国土资源部门，涉及国土资源方面的渎职预防犯罪的小册子，我们和税务部门也搞这样的小册子，就是很多的行政执法部门我们共同预防，让他们看到，什么样是犯罪，在哪些方面要注意，就是不能越雷池一步。

　　宋寒松认为，进行反渎职侵权宣传就是让人们知道，我们不只要建立一个责任政府，我们还要建立一支负责任的干部队伍。我们宣传月的目标，不只是让大家支持我们查处犯罪。最近一段时间，反渎职侵权宣传受到了广大媒体极大的关注和热情的宣传，我们要通过开展宣传月活动，发动大家踊跃举报，对身边发生的渎职侵权犯罪，你就可以到检察机关来举报。（记者钱贤良）