《尾矿库实施指南》解读

为推动金属非金属矿山安全标准化在全国范围内全面、持久地开展，促进矿山不断提高安全管理水平，国家安全监管总局制定了AQ2007-2006《金属非金属矿山安全标准化规范》，该标准已于2007年7月1日起开始实施。《金属非金属矿山安全标准化规范》由5个部分构成，其中包括AQ 2007.4-2006《金属非金属矿山安全标准化规范——尾矿库实施指南》，以下简称《尾矿库实施指南》。
此前，国家安全监管总局曾于2005年和2006年分别发布了《尾矿库安全技术规程》和《尾矿库安全监督管理规定》两项与尾矿库密切相关的法规。《尾矿库实施指南》对于贯彻执行这两项法律法规，促进企业实现对尾矿库的系统化和规范化的管理起着重要的推动作用。

总体评价
《尾矿库实施指南》以现代风险管理理念为基础，要求在建立和实施尾矿库安全标准化系统的过程中，应充分运用风险管理方法，以危险源辨识与风险评价为基础，体现风险管理、持续改进的PDCA(计划、执行、检查和处理)模式，逐步改善和提高尾矿库的安全管理现状。《尾矿库实施指南》提出了建设尾矿库安全标准化的9个核心要素，即：安全生产组织保障；危险源辨识与风险评价；安全教育培训；尾矿库建设；尾矿库运行；检查；应急管理；事故、事件报告、调查与分析；绩效测量与评价。这9个核心要素是实现尾矿库安全管理的内在要求，也是国家有关法律法规的体现。
《尾矿库实施指南》构建的安全标准化系统是一个科学、规范、系统的管理系统，融合了多种系统安全管理思想与理念，其核心是实施风险管理，实施基础是危险源辨识和风险评价。《尾矿库实施指南》主要体现了6大基本原则，即：基于风险的原则；事故、事件预先控制的原则；系统性的原则；全员参与的原则；安全行为与态度的原则；持续改进的原则。其创建过程包括准备、策划、实施与运行、监督与评价、改进与提高等步骤，每个步骤都包含一个或几个核心要素，每个核心要素都是风险管理PDCA运行过程中重要的一部分。

重点内容
基于我国尾矿库的安全管理现状与传统的安全管理模式，《尾矿库实施指南》从系统的角度，指出在尾矿库安全标准化工作建设过程中，应关注以下重点内容。
1．设立尾矿库安全生产目标
“3．1．1目标的设立”中，要求企业要设立文件化的尾矿库安全生产目标，并可测量。其安全生产目标不再是简单的口号，而是应该依据尾矿库实际的风险特点所制定的可测量的具体的目标。
2．识别与尾矿库相关的安全生产法律法规的需求
“3．2．3安全生产法律法规与其他要求”中，要求企业应根据识别的安全生产法律法规与其他要求，对所有层次的人员提供培训。此举有利于尾矿库相关法律法规的贯彻落实并融入到企业中，确保全员及时获取并了解影响尾矿库安全生产的法律法规与其他要求。
3．确保尾矿库安全管理人员应具备的能力
“3．3．2特殊职位人员的任命”中，要求企业主要负责人书面任命尾矿库的安 全管理人员、应急人员等特殊职位人员，确保其接受相关的培训，具备必要的知识和能力。向员工传达了企业对尾矿库安全管理的重视态度，体现了“安全行为与态度”的原则，要求尾矿库的安全管理人员必须具备尾矿库的专业知识，而不仅是做一个普通的尾矿库巡视员。通过控制员工的安全行为与态度，防止由于人的不安全行为导致的事故、事件的发生。
4．完善尾矿库安全规章制度
“3．5．2文件资料与控制——安全规章制度”中，要求企业建立健全尾矿库安全规章制度。尾矿库的安全规章制度不仅包括企业一些通用的制度类型，如安全检查制度、安全教育培训制等，还包括《尾矿库实施指南》中所提到的所有关于尾矿库的特殊的规章制度。
5．加强外部联系与内部沟通
“3．6．1外部联系”中，要求企业建立外部联系渠道，确保与外界就相关的安全事项进行及时有效的联络，及时向外界披露重大安全事项。“3．6．2内部沟通”中，要求企业听取相关方的意见和建议。因为尾矿库事故影响范围的特殊性，因此，特别强调了尾矿库的安全与相关方的重要关系，即尾矿库的安全工作是一项系统的工作，不仅与企业内部的员工有关，而且与其相关方密不可分。
6．强调危险源辨识与风险评价
《尾矿库实施指南》的第4个核心要素，提出了企业应对尾矿库实施风险管理，即立足于危险源辨识与风险评价，实现对尾矿库事故的预先控制。
“4．1辨识与评价要求”中，要求企业应确保不同层面的员工参与危险源辨识与风险评价过程，强调全员参与持续风险评价，极大地体现了“全员参与和持续改进的原则”，并要求企业根据风险评价的结果，制定相应的风险控制措施。
“4．2尾矿库风险评价”中，要求企业对尾矿库进行初始风险评价，体现“事故、事件预先控制”的原则，要求考虑企业的内外部的各种因素。
通过对尾矿库运行的全过程及与之相关的所有因素进行危害辨识与风险评估，提前预测尾矿库意外事件发生的可能性，从而先期制定措施，控制危害，降低风险，避免意外的发生，实现风险的有效降低。
7．提出任务观察
“4．3关键任务识别与分析”中，要求企业建立任务观察制度。尾矿工属特殊作业工种，此项提出了对尾矿工进行更加严格的管理，企业通过对工人进行日常的任务观察，确保尾矿库有关作业人员的安全工作效果。
8．落实有关技术规程与管理规定
《尾矿库实施指南》中的三大核心要素，即：“6.尾矿库建设”中包括的尾矿库勘察、设计、安全设施施工及验收、闭库和再利用；“7.尾矿库运行”中包括尾矿输送、筑坝与排放、水位控制与防汛、尾矿坝渗流、防震与抗震；“8.检查”等内容，体现了《尾矿库安全技术规程》和《尾矿库安全监督管理规定》的要求，与其保持一致性。通过运行尾矿库安全标准化系统，促进企业进一步贯彻落实尾矿库安全生产法律法规的要求。
9．提出变化管理
“7．7变化管理”中提出，尾矿系统实施变化之前，应进行危险源辨识与风险评价，在企业生产工艺变化前，应进行各项评审。由于影响尾矿库安全状况的内外部因素较多，因此，在发生任何因素变化之前，企业都应当对尾矿库进行新的风险评价，实施及时的变化管理。
10．注重事件报告、调查统计
“10.事故、事件报告、调查与分析”中，要求企业不仅要对事故进行相关的报告、调查，同时应对尾矿库事件进行报告、调查与统计分析。对事件的分析处理，体现“事故、事件预先控制”的原则，通过对事件的统计分析与定期回顾，预防尾矿库事故的发生。
11．关注安全绩效
“11．1绩效测量”中，要求企业建立安全绩效监测和测量制度，以体现“持续改进”的原则。通过规范企业的绩效测量工作，促进企业的尾矿库安全标准化系统的运行过程得到持续改进，逐步提高企业的安全管理水平。

实施过程中的难点
《尾矿库实施指南》的9个要素体现了系统安全的思想，构建的尾矿库安全标准化系统是各个要素环环相扣，从横向与纵向形成一系列链条式的闭环控制。基于前述6项基本原则，开展尾矿库安全标准化工作的过程中，部分核心要素的要求将是企业需要重点处理的问题。
1．尾矿库安全管理人员的能力要求
“3．3机构设置和人员任命”中，要求企业被任命的尾矿库安全管理人员、应急救援人员等特殊职位的人员必须具备相应的意识、知识和能力。目前，我国许多尾矿库的安全管理人员并不具备有关的尾矿库专业知识，甚至根本没有相关的安全管理能力，仅是普通人员充当着尾矿库日常巡视员的工作。为此，企业需要调整其人力资源结构，确保专业人员对尾矿库系统实行安全管理。
2．与相关方的联系沟通程度
“3．6外部联系与内部沟通”中，要求企业与外界就相关安全事项进行及时有效的联络，听取相关方的建议。目前，企业与外界，特别是尾矿库可能影响到的下游居民等社会相关方的沟通存在不足，有些企业甚至对社会相关方隐瞒有关安全事项。因此，企业需要改善其与外部联系状况。
3．进行持续的风险评价
“4．1辨识与评价要求”中，要求企业对尾矿库进行持续风险评价。目前，我国很多尾矿库并没有开展风险评价工作，有些即使进行了安全评价，也只是很长时间才进行一次。按照风险管理要求，企业应当实行持续风险评价，不断进行危险源辨识与风险评价，及时制定相应的风险控制措施，确保尾矿库的安全运行。企业需要开展有效的危险源辨识与风险评价工作，这在一定程度上增加了企业的工作任务，同时对开展相关工作的人员也有一定的要求，为此，企业需要进一步加大安全投入，保障风险评价工作的有效实行。
4．执行尾矿库建设与运行要素的要求
“6.尾矿库建设”“7.尾矿库运行”和“8.检查”三大要素的要求，主要体现了《尾矿库安全技术规程》和《尾矿库安全监督管理规定》的有关要求，企业建设尾矿库安全标准化工作的过程，也是执行有关法律法规要求的过程，因此，如何深入落实执行有关规定，保持与法律法规要求的一致性，是企业应该重点解决的问题。
5．做好应急管理工作
“9.应急管理”中，对企业的应急准备、应急计划、应急响应、应急保障以及应急评审等方面有明确的要求。企业必须具备足够的应急资源，并进行应急培训和演练。由于尾矿库事故一旦发生，所造成的影响与损失是巨大的，很多企业面对事故的发生，往往束手无策，没有应对能力。因此，企业应当加大应急资源的投入，切实作好应急救援准备。

编辑 宁 远