健全公共安全体系必须依靠法治

健全公共安全体系必须依靠法治

——刘铁民谈学习习近平总书记重要讲话精神体会

■本报记者 张 楠

国泰民安是中国人千百年来一直追求的理想。中共中央政治局5月29日下午就健全公共安全体系进行第二十三次集体学习，习近平总书记发表重要讲话，对公共安全和安全生产工作提出了一系列新要求。如何学习贯彻落实，刘铁民有着自己的思考。

集体学习释放出哪些信号？

中共中央政治局集体学习不仅是一项学习活动，更是一项非常重要的政治活动，反映了党中央、国务院关注的最核心问题和国家治理的重点。

刘铁民一直很关注中共中央政治局集体学习。他认为，这不仅是一项学习活动，更是一项非常重要的政治活动，反映了党中央、国务院关注的最核心问题和国家治理的重点。每次集体学习都会产生重大理论、重大战略、重大思想。

“2006年3月27日，我有幸参加了一次集体学习。那次学习之后，胡锦涛同志代表党中央、国务院，全面阐述了安全发展的理念，提出‘要把安全发展作为一个重要的理念纳入我国社会主义现代化建设的总体战略，这是我们对科学发展观认识的深化’。”刘铁民回忆，当时的学习背景之一是安全生产形势严峻，重大和特别重大事故频发。

以史为镜，可以知兴替。刘铁民认为，此次集体学习释放出的第一个信号是，当前公共安全形势严峻。此次学习涉及的食品药品安全、安全生产、防灾减灾、社会治安四个方面，都存在一些问题亟待解决。提起近年来发生的吉林省长春市德惠市宝源丰禽业有限公司“6·3”特别重大火灾爆炸事故、山东省青岛市“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故、江苏省苏州市昆山市中荣金属制品有限公司“8·2”特别重大爆炸事故、上海“12·31”外滩拥挤踩踏事件，刘铁民指出，“公共安全形势之艰巨性、复杂性、迫切性的问题，已经到非解决不可的时候了”。

第二个信号是，公共安全的地位日益突出。当下，国家经济社会发展到了一个重要关头。面对增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的关键战略机遇期，要努力解决可能影响发展的一系列瓶颈问题，公共安全也是必须解决的重大问题之一。同时，人民群众对公共安全的关注度、参与度越来越高，对政府管理能力的要求越来越高，如果公共安全问题得不到有效解决，会影响到政府公信力，影响到执政党的执政能力，影响到国家长治久安。

第三个信号是，公共安全是彰显国家治理能力的体现，也是国家总体发展战略目标的必然要求。国家提出了“两个一百年”的中国梦，2020年全面实现小康社会的目标不能动摇。除了经济发展水平外，小康社会还包括社会治理，建设安全保障型社会。然而现在食品药品安全、安全生产、防灾减灾、社会治安等公共安全领域的各项工作，与小康社会还有较大差距。“这么多问题，必须在未来四五年内，即2020年前基本得到解决。”

集体学习将带来哪些变革？

“可以看到，‘以人为本’被提到了前所未有的高度——公共安全涉及广大人民群众生命健康权益，公众安危关乎国家根本，是国家安全的一个重要部分。这也意味着，公共安全得不到保障，国家安全就得不到保障。”

中共中央政治局5月29日的集体学习后，刘铁民一直在思考，这次学习会产生什么样的重大思想、战略、变化和发展。

中央国家安全委员会成立后，习近平总书记阐述了总体国家安全观，系统地提出了11类“安全”，其中没有明确包括公共安全的字样。刘铁民认为，此次中共中央政治局集体学习可能带来的认识变革，便是公共安全被提升到国家安全的高度。

在集体学习时，习近平总书记对公共安全的地位作了重要阐述，指出公共安全连着千家万户，是社会安定、社会秩序良好的重要体现，是人民安居乐业的重要保障，确保公共安全事关人民群众生命财产安全，事关改革发展稳定大局。

“可以看到，‘以人为本’被提到了前所未有的高度——公共安全涉及广大人民群众生命健康权益，公众安危关乎国家根本，是国家安全的一个重要部分。这也意味着，公共安全得不到保障，国家安全就得不到保障。”刘铁民认为，公共安全被纳入总体国家安全观的一部分，是总体国家安全观的深化和发展。

他解释，所谓“国”，包括一个个具体的国民、一个个鲜活的生命，国家是所有个体集合成的共同体，每次事故灾难都危害到人民群众生命安全健康，就意味着“国”受到了伤害。在任何情况下，每个人的生命和健康都应该受到国家和全社会的关心和保护。只有坚定不移地贯彻科学发展观，实现安全发展，才能体现中国共产党立党为公、执政为民的执政理念。人民享有安全和健康，党和政府自然深受人民拥戴，国家自然长治久安、繁荣昌盛。

公共安全与安全生产如何摆位？

在刘铁民看来，不管是公共安全，还是安全生产，缺的并不是法律，而是法律的执行力与全社会遵法守法的价值观。若不及时补齐短板，有可能造成公共安全体系的系统脆弱性。

在刘铁民看来，公共安全和安全生产本质上是没有区别的。公共安全作为一个大概念，包括所有影响公众生命、安全、健康的内容，即食品药品安全、安全生产、防灾减灾、社会治安等各方面，保障的是公众生命、安全、健康。安全生产，顾名思义，包括国家在经济生活中，特别是企业在生产经营活动中的安全问题，任务主要是保障劳动者在生产经营工作中的生命、安全、健康。“角度不同，但本质相同、目标一致。”

“安全生产在公共安全乃至国家安全中的重要地位，自不待言。”刘铁民认为，现在我国正处于城乡化、工业化、现代化进程中，国家的工业进程离不开基础产业，重化工业、采矿业和交通运输业的发展是我国工业化进程中不可逾越的阶段。工业化的主要载体便是工业生产，而只要有生产经营活动，就可能会有事故风险，就可能发生各类事故，一旦发生事故就会危及广大人民群众生产安全健康。

刘铁民认为，在现阶段，无论是健全公共安全体系，还是抓好安全生产，都必须依靠法治。“法治是治理的治，而不是制度的制。”他非常认真地强调，法制，一般主要是指法律体系和制度；而法治，除了包括法律体系和制度外，还包括国家的强大的监督执法体系和遵法守法、违法必究的社会行为。“一言以蔽之，法治社会需要有法、执法和守法。”

在他看来，不管是公共安全，还是安全生产，缺的并不是法律，而是法律的执行力与全社会遵法守法的价值观。若不及时补齐短板，有可能造成公共安全体系的系统脆弱性。

刘铁民常年从事事故案例研究。他对2013年发生的几起特别重大事故分析发现，每一起事故，无论发生时间、地点和行业有多大差异，但在工程技术、管理系统和人员素质等方面都同样暴露出明显的系统脆弱性。脆弱性是在事故发生前已经存在的客观条件，在事故发生过程中才“涌现”。

他举了个例子：对比“6·3”事故和“11·22”事故可以发现，两起事故具体原因和演变过程存在很大差别，“6·3”事故调查证明，吉林宝源丰禽业有限公司在厂房基建、消防设施、企业现场管理和应急管理等方面存在明显的违法违规行为，而“11·22”事故中则几乎没有典型意义的违法行为，主要是制度化建设缺陷和应急能力不足的问题。但从刘铁民通过特殊的计算方法对工程技术、管理系统、人员素质三方面评估统计得出的结论来看，两起事故高度一致。

“之所以发生事故，抛开某个人、某个部门、某个地方的责任，仔细一查会发现，是因为整体基本面存在问题，许多方面都有缺陷，都有问题，这就叫系统脆弱性。它是一种结构性缺陷，一旦存在，当事故灾难出现时，会造成结构上的破坏，导致系统崩溃。这一特性在很多公共安全事件中得到印证。”刘铁民语重心长地说，“不管是公共安全，还是安全生产，要解决这个问题，必须要在改善结构上下功夫，解决制度、体制、机制、文化等问题，而法治是所有这些工作的基础。”

如何贯彻讲话精神做好工作？

依法治安，尤其要提高监管执法的能力；改变战略，实行目标拉动型管理模式；审批改革，及时跟进出台后续管理措施；风险治理，在企业推行现代管理制度。

如何贯彻落实总书记讲话精神，做好当前重点工作？刘铁民有四方面建议。

其一，依法治安，尤其要提高监管执法的能力。

当前，安全监管执法力量难以满足严峻形势的需求。执法力量的不足，不仅是人数不足，更重要的是专业能力不足。刘铁民在多年调研中发现，很多安全监管人员缺乏专业素质和背景，有些人员是从部队或其他系统转来的，有些是大学生毕业招考进来的。他们或没有专业知识，或缺少企业工作实际经验。“安全监管执法力量的不足，造成了政府在监管深度上的不够。”

他从一些事故中发现，企业在建造时就存在工艺上的缺陷。以化工行业为例，目前国内很多企业引进的是国外的生产线，但有的企业为了降低成本，只引进了主生产线，附属设备在国内采购。这样一来，成本虽然下降了，却破坏了系统的完整性，造成了系统性缺陷。

他认为，要加强安全生产，实现依法治安，这个问题必须解决，必须强化政府的安全监管执法能力。此外，要执法必严、违法必究。对企业的违法行为，必须要采取坚决措施。有重大隐患必须停下来，不能生产。

其二，改变战略，实行目标拉动型管理模式。

刘铁民介绍，长期以来，对安全生产，我国存在着事故驱动型的管理模式。这就形成了典型的“浴盆曲线”，即事故一多，就重视起来，增加投入；事故一少，就放松了，造成事故再次增加。

他从多年研究中得出，从历史上看，无论是事故上升还是下降都是螺旋波动式的。新中国成立以来，出现了四次事故高峰、三次最好时期。现在应高度警惕出现第五次事故高峰，刘铁民建议，改变事故驱动型的管理模型，实施目标拉动型的管理模式。

所谓目标拉动型，就是依据国家经济社会发展总体目标，确定“零事故”、“零风险”、“零死亡”的理念，政策、法规、监管、科技、宣教等各项工作都按“零”的目标来设定，通过管理，将事故发生的概率逼近“零”。

可能会有人质疑，这样的目标能够实现吗，但是刘铁民坚定地认为，安全生产工作必须以“零”为目标。“因为这里讲的‘零’是目标，而不是指标。只有这样，才能逐渐逼近它。”刘铁民说。

其三，审批改革，及时跟进出台后续管理措施。

新《安全生产法》中明确了安全培训、注册安全工程师的重要作用，但随着国务院深化行政审批改革，安全生产培训机构资质认定、注册安全工程师执业资格认定等先后被取消。这在基层造成了一定的误解，刘铁民建议，及时解疑释惑，出台后续管理措施，使安全生产培训和注册安全工程师制度只能强化不能削弱。

其四，风险治理，在企业推行现代管理制度。

在企业推行现代管理制度，包括建立风险治理体系，着力解决事故发生前的危险源、重大隐患治理问题；推行系统安全的管理方法；发挥安全文化的引导作用；建立应急准备体系，提高应急处置能力等。

习近平总书记发表重要讲话，对公共安全和安全生产工作提出了一系列新要求