瞒报犹如“纸包火” 出事岂容“捂盖子”

瞒报犹如“纸包火” 出事岂容“捂盖子”

——对打击瞒报事故几个相关问题的探讨

■刘 宁

打击瞒报事故是推进依法治安的重要举措之一。但现实中，在打击瞒报事故执法中存在着不少问题。依法打击瞒报事故到底存在什么阻力？信息化时代，任何一起事故都不可能“被捂盖子”。彻底杜绝瞒报事故应当成为全社会的共同目标，这既需要法制机制的不断调整优化，更需要全社会的参与配合，要坚持标本兼治，努力营造不愿瞒、不能瞒、不敢瞒的社会氛围。

1 存在问题

——追根溯源 明晰目标

瞒报事故直接导致不能及时获取事故信息或中断信息传递，使得应对决策及行动迟滞贻误，造成事故危害后果的扩大，使受害群众的利益得不到保障，正义难以伸张。寻求对策，首先要明晰问题，只有弄清“病”在哪，才能对症下药。近年来，打击瞒报事故的制度规范越来越详尽，查处追责越来越严厉，但仍存在法律法规体系不完善、瞒报事故认定尺度不一致，以及瞒报责任追究不到位等问题。

制度规定碎片化

缺乏一致性系统性

现行涉及打击瞒报事故的法规散见于《刑法（修正案六）》《安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）《生产安全事故信息报告和处置办法》（安全监管总局令第21号）《〈关于修改“生产安全事故报告和调查处理条例”罚款处罚暂行规定〉等四部规章的决定》（安全监管总局令第77号）《关于印发〈安全生产行政处罚自由裁量标准〉的通知》（安监总政法〔2010〕137号）《关于印发生产经营单位瞒报谎报事故行为查处办法的通知》（安监总政法〔2011〕91号，以下简称91号文件）等法律法规或文件之中。这些陆续出台的法律法规或文件，虽然反映出国家加大了对于打击瞒报事故的法律约束力度，但不可否认的是，这些规定过于碎片化、零散化，令制度的一致性和系统性大打折扣。

条文表述概括化

难以清晰界定区别

是否及时、准确报告是认定瞒报构成的重要依据。根据《安全生产法》以及国务院令第493号的相关规定，事故发生后，事故单位负责人只有向负有安全生产监督管理职责的部门报告，方构成正确报告。但在实践中，有的事故发生单位以已经在第一时间向公安部门、保险公司报案，或向所在村、乡镇报告为由，抗辩构成瞒报事故。其依据是91号文件中规定的“隐瞒已经发生的事故，超出规定时限未向安全监管监察部门和有关部门报告，并经查证属实的，属于瞒报”，认为条文中的“有关部门”包含上述机构，自己向上述机构报告已尽到报告义务和责任。

此外，对迟报、谎报和瞒报事故的界定，无论是法律条款还是法理解释虽都作了区分，但实践中依然难以清晰界定。

执法主体差别化

部门之间沟通不畅

事故发生单位向公安部门或村（居）委会等组织报告，而没有向负有安全生产监督管理职责的部门报告，这个行为是否构成瞒报？各地执法实践差别较大。

有的地方认为不构成瞒报，至少事故发生单位不构成瞒报；有的地方则坚决认为应构成瞒报，认为只有向“负有安全生产监督管理职责的部门”报告才是正确报告，没有正确报告就应当承担不利后果。这一观点也得到一些基层法院的实案判决支持。

此外，公安部门或村（居）委会接到事故报告后，未及时向负有安全生产监督管理职责的部门以及上一级政府报告，是否应当承担法律责任？谁来承担责任？承担什么责任？各地实践也不完全相同。有的地方认为不应承担责任，依据是其并非法定“负有报告职责的人”。有的地方认为应当承担责任，认为其虽并非“负有报告职责”，但其既未要求事故报告人向其他部门报告，自己又未及时如实将有关情况报告给其他部门，造成了瞒报事故的事实。这一情形下，只追究事故发生单位责任，而不追究公安部门或村（居）委会的责任有失公平正义。

2 成因分析

——抽丝剥茧 各个击破

任何问题的背后都有其形成的原因。面对打击瞒报事故在实践中存在的种种问题，笔者试分析如下。

法规制定滞后

形成制度短板

对安全生产工作特点规律的认识必然是一个循序渐进、逐步加深的过程，这不可避免地造成制度规定总是滞后于安全生产工作实际的发展进程。一方面，安全生产形势的发展变化迫切需要对打击瞒报事故行为作出规范和调整；另一方面，这种规范和调整又往往适应不了形势的发展变化，只能通过不停制定新的制度规范加以充实完善。

法律知识匮乏

导致“无心之过”

无知则致盲。由于平时不注重对安全生产法律法规的学习掌握，有些生产经营单位负责人、政府工作人员对事故发生后应当如何处置、违反规定将承担什么样的责任等规定不了解、不熟悉，一旦发生事故便茫然无措、手忙脚乱，最终导致过失瞒报。

资本权力“任性”

造成明知故犯

有些企业负责人抱有“有钱好办事、钱可以摆平一切”的思想；有些地方政府工作人员会存在“我的地盘我做主”，权力可凌驾于法律法规之上的错误观念。瞒报人出于种种原因故意不遵守、不执行事故报告的相关规定，其背后则是对法律法规的蔑视和践踏，以及对他人生命权的冷漠和无视。显然，与“无心之过”相比，这种瞒报事故的行为性质更为恶劣。此外，也的确存在着部分当事人屈服于外在压力，被迫参与瞒报的情况。

部门协作缺失

加剧“被动”瞒报

有时，事故发生单位会向公安、保险等不负有安全生产监督管理职责的部门或机构报告。这种不正确的报告固然是造成瞒报事故的首要原因，但相关部门或机构对事故信息的接报处理不当也是重要原因之一。当事故信息报告至负有社会管理职能的部门或机构之后，接报部门或机构的不当处置导致事故信息传递中断，造成事故瞒报。

责任追究绵软

助长瞒报事故

徒法不足以自行。打击瞒报事故、追究瞒报事故责任往往存在对事故发生单位及相关责任人处理重，对国家机关及其工作人员处理轻的倾向。这固然有法律法规制度规定方面的因素，但更多的还是未能处理好情与法的关系，也让瞒报事故成为一些地方、一些部门的“可选项”。

3 对策建议

——对症下药 标本兼治

瞒报事故是典型的人为次生“事故”，必须加大打击力度，努力消除这一顽症。

加速修订完善法律法规

法律法规是彻底纠治瞒报事故顽症的治本之策，也是长效规范、常态治理的制度性保障。一是加快整合法律法规及文件，改变当前法律法规制度碎片化、零散化的状况。要根据《安全生产法》等法律法规的新规定、新要求，对涉及瞒报事故的法律法规及文件加以整合，增强法律体系的系统性。二是厘清法律法规及文件具体条款的内涵与外延，减少适用上的歧义。三是完善事故信息处理的相关规定。加强政府部门之间传递事故信息，消除事故信息传递的部门壁垒。

依法依规认定瞒报事故

对是否构成瞒报事故应当严格依照《安全生产法》、国务院令第493号以及相关部门规章或文件的规定，着重把握“三个特定”。一是把握好事故报告的“特定义务人”。即事故现场人员、本单位负责人、负有安全生产监督管理职责部门主要负责人以及政府的主要负责人等，这些都是负有报告事故责任的法定义务人。二是把握好事故报告的“特定接报部门”。根据现行规定，事故发生单位只有向安监部门和行业主管部门同时报告事故信息才是正确报告。事故信息进入政府体系传递时，各级负有安全生产监督管理职责的部门及其同级政府就是特定接报部门，应按照层级做好事故信息的传递。三是把握好事故报告的“特定情境”。瞒报事故的主观动机或目的就是隐瞒事故真相，直接表现为隐而不告、知而不报。对此，可以理解为，在一起事故发生之后，职权部门超过法定时限而通过非法定渠道知悉事故信息，则应当启动瞒报事故的调查核实程序。一旦“查证属实”，则应当认定为瞒报事故，并启动调查处理程序。

加强法律法规宣传普及

针对民众安全生产法律法规意识淡薄、知识匮乏的现实，应切实加大安全生产法律法规的宣传普及力度，努力通过增强民众的法制意识和法律素养，促进知法守法，依法办事。尤其是要牢牢抓住从业人员、各类生产经营单位主要负责人，以及各级政府及其部门主要负责人等重点对象，强化对瞒报事故法律法规和文件的学习，促使各负有事故信息法定报告义务的人明规、知责、履职。

加大打击瞒报事故力度

强调千遍不如问责一次。一方面，要严格执行现行法律法规有关规定，严厉打击生产经营单位瞒报事故行为；另一方面，要切实严肃法纪、党纪和政纪，对事故信息在政府体系出现的瞒报情形给予严厉问责。要把查处打击瞒报事故与单位及个人的诚信记录有机结合，一朝瞒报则诚信受损。与此同时，对初步认定的瞒报事故应由当地政府安委会实施挂牌督办，必要时应提级督办。要通过强有力的责任追究，做到查处一起瞒报案件，教育警醒一大片。

充分发挥社会监督作用

一是加强事故信息统计和报告工作。加大事故信息直报力度，加快事故信息报送速度，努力通过高速信息传递挤压瞒报事故的操作空间。二是做好事故信息的发布和公开。主动公开事故信息，这既是保障民众安全生产知情权的客观要求，又是消除瞒报事故的重要举措。三是关注自媒体热点。事故信息通过微信、QQ群、微博、论坛等新媒体传播，这是当前事故信息传播的新特点，应充分借助新媒体力量，形成侦测事故信息的“天网”。四是畅通事故举报渠道。建立生产安全事故有奖举报制度，并及时处理举报信息，及时兑现举报奖励，防止因政策未落实而损伤民众的监督热情。

（作者单位：江苏省扬州市安监局）

相关案例

● 2016年7月9日、7月20日

同煤集团大同地方煤炭有限责任公司所属企业马口煤矿发生一起坠落事故，一名工人掉入井下水坑当场死亡；另一起事故中，一名维修工被卷入皮带里被破碎机当场绞死。两起事故发生后矿方均隐瞒不报，造成恶劣影响。

● 2015年5月

内蒙古乌兰察布市兴和热电厂工程建设过程中发生一起建筑施工事故，造成4人死亡。涉事企业隐瞒不报，后经群众举报，被内蒙古安监局核实予以挂牌督办。

● 2014年12月26日

黑龙江省东宁县开源煤矿发生冒顶事故，造成3人死亡，1人轻伤。事故发生后，矿方私自进行处理，未向主管部门报告事故情况。

● 2013年1月3日

甘肃省张掖市肃南县金源煤矿发生透水事故，造成4人死亡，5人受伤，矿方隐瞒不报。

● 2009年12月22日

河南省鲁山县融宁丰煤业公司发生重大火灾事故。事故发生后，矿方和鲁山县煤炭局相关人员参与、组织瞒报事故发生及人员伤亡情况，致使一起重大矿难瞒报三年多，造成极其恶劣的社会影响。