17年注安备考—新《安全生产法》逐条释义

新安全生产法第一节解读

《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》） 总则一章共计16条，主要规定了本法的立法目的、适用范围；安全生产工作的理念、方针和机制；生产经营单位在安全生产方面的义务的原则性规定；生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作的总体责任；生产经营单位的从业人员在安全生产方面的权利与义务的概括性规定；工会对安全生产工作的监督；各级人民政府在安全生产工作中的职责；安全生产工作监督管理体制；有关安全生产的国家标准、行业标准的制定与执行；安全生产法律法规和知识的宣传；对安全生产技术、管理服务机构的基本要求；生产安全事故责任追究制度；安全生产科学技术的研究与推广；对安全生产先进单位和个人的奖励等内容。

第一条 为了加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展，制定本法。

【释义】 本条是关于本法立法目的的规定。

立法目的表明的是为什么要立法，或者说制定这部法律所要实现的基本社会目标。立法目的贯穿整部法律制度设计的始终，所有法律条文都是围绕立法目的来设计，并为立法目的服务的。《安全生产法》第一条开宗明义地规定：“为了加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展，制定本法。”据此，本条明确了４个层次的立法目的，互相联系，层层递进，集中展现了《安全生产法》的价值和目标。

（一）制定《安全生产法》是为了加强安全生产工作

这是制定《安全生产法》最直接的目的。安全生产事关人民群众生命财产安全，事关改革开放、经济发展和社会稳定大局，事关党和政府的形象，是一项只能持续加强而不能有任何削弱的极为重要的工作。特别是我国人口众多，又处于工业化、城镇化快速发展进程中，安全生产基础比较薄弱，安全生产责任不落实、安全防范和监督管理不到位、违法生产经营建设行为屡禁不止等问题较为突出，生产安全事故处于易发多发的高峰期，重特大事故尚未得到有效遏制，安全生产的各方面工作亟待进一步加强。其中具有基础性、长远性和根本性意义的措施，就是不断加强安全生产法制建设，通过完善相关制度，确立基本的行为规范，明确相关主体的权利义务，使安全生产工作有章可循、有规可依。新中国成立以来特别是改革开放以来，我国颁布实施了一系列有关安全生产的法律法规，对于规范和加强相关行业、领域的安全生产工作发挥了积极的作用。与此同时，也需要制定一部安全生产领域的综合性、基础性法律，确立具有共性的制度和规范，更加全面、系统地规范安全生产工作。

本条中“为了加强安全生产工作”是这次修改《安全生产法》时的新表述，原来的表述是“为了加强安全生产监督管理”，考虑到《安全生产法》应当着眼于安全生产工作的整体，为安全生产工作的各个方面提供基本的法律依据，不能仅仅局限于加强监督管理。而且从这部法律本身的内容看，除规定安全生产的监督管理外，还包括生产经营单位的安全生产保障、从业人员的安全生产权利和义务、生产安全事故应急救援和调查处理等重要内容，“加强安全生产监督管理”作为立法目的难以涵盖和统率大多数条文。因此， 这样修改符合实际需要，与安全生产法综合性、基础性法律的定位相称，也符合其自身内容的内在逻辑。

（二）制定《安全生产法》是为了防止和减少生产安全事故

防止和减少生产安全事故，是制定安全生产法的基本目的。安全生产形势和安全生产工作的成效是通过生产安全事故来衡量的，不发生或者少发生事故表明安全生产形势稳定趋好，安全生产工作成效明显，反之则表明安全生产形势严峻，安全生产工作没有取得实效。制定《安全生产法》，就是要从制度、体制、机制方面设计出防止和减少生产安全事故特别是重特大事故的措施和办法，使事故发生率和造成的伤亡人数不断下降。当前，我国安全生产形势依然严峻复杂，事故多发的态势尚未根本扭转，将防止和减少生产安全事故作为《安全生产法》的立法目的之一，具有很强的现实针对性。

由于生产经营活动固有的风险以及人类认知和控制风险能力的局限等因素，完全杜绝生产安全事故是不现实的，只能最大限度地防止和减少事故的发生。本条规定既表明了制度建设努力追求的目标，又体现了实事求是的科学态度。

（三）制定《安全生产法》是为了保障人民群众生命和财产安全

这是制定《安全生产法》的核心目的或者说根本目的。人民群众的生命和财产安全， 是人民群众的根本利益所在。加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，归根到底是为了保障人民群众的生命和财产安全，这是以人为本理念的本质要求。从实际情况看，各类生产安全事故给人民群众的生命和财产安全造成严重损害，必须深刻汲取用生命和鲜血换来的教训，筑牢安全生产防线，创新安全管理模式，落实企业主体责任。将保障人民群众生命和财产安全作为制定《安全生产法》最根本的目的，就是要使这部法律的制度设计始终以保障人民生命和财产安全为核心，成为保障人民群众生命和财产安全的法制利器。

（四）制定《安全生产法》是为了促进经济社会持续健康发展

这次《安全生产法》修改，将原来立法目的中的“促进经济发展” 修改为“促进经济社会持续健康发展”，体现了科学发展观和安全发展理念的必然要求。安全生产不仅是经济问题，更是社会问题。一个地区、一个行业甚至一个单位重特大事故频发，不仅会严重影响经济发展进程，也会严重干扰社会和谐稳定大局，严重损害党和政府治国理政的形象。因此，制定《安全生产法》不仅仅是要促进经济发展，更要促进经济社会持续健康发展。这一新表述，把安全生产工作放在了社会经济发展的整体格局中，进一步表明了安全生产工作在社会经济发展中的重要位置。安全生产是经济社会持续健康发展的前提，是促进经济社会转型升级的重要抓手。这就要求我们把安全生产与经济社会发展各项工作同步规划、同步部署、同步推进，实现安全与速度、质量、效益相统一，安全生产与经济社会发展相协调。

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新安全生产法解读

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第一百一十四条 本法自2002年11月１日起施行。
【释义】 本条是关于本法施行日期的规定。
施行日期的规定，是法律、法规、规章的重要组成部分，是其产生社会规范功能的时间起点。任何法律、法规或者规章都需要明确规定其产生法律效力的具体日期。
从我国的立法实践看，绝大多数法律、法规都在《附则》中规定了施行时间，具体方式通常有两种：
第一种是自公布之日起施行。即在《附则》中明确规定“本法自公布之日起施行”。目前，在立法实践中采用这种方式规定法律施行时间的情况已经不多。采用这种方式的个别法律、法规，多是为调整某种社会关系所急需，而且无须为其实施做大量的准备工作， 或者涉及国家安全、外汇汇率、货币政策以及其他公布后不立即施行将有碍施行的情况。
第二种是公布后经过一定的时间才施行。目前在我国的立法实践中，采用这种规定方式较为普遍。这种方式的好处是可以对法律进行充分宣传，使大家都了解法律内容。同时，可以为法律实施做相应的准备工作，包括思想、组织、制度、物质等方面的准备，以保证法律更好地实施。《中华人民共和国立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等也有明确规定，法律、行政法规、规章的施行日期，与公布日期的间隔应在30日以上。
本条规定的施行时间属于前述第二种方式。《安全生产法》于2002年６月29日由第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，于2002年11月1日起施行。需要说明的是，第十二届全国人大常委会第十次会议于2014年8月31日审议通过了《关于修改〈中华人民共和国安全生产法〉的决定》，对本法做了修正。该修改决定于2014年8月31日由中华人民共和国主席令第13号公布，自2014年12月1日起施行。由于这次修改采用修正案的方式，《安全生产法》的施行日期仍为2002年11月1日，但需要注意的是，这次修改的内容则从2014年12月1日起生效，对过去的行为不具有溯及力。

第一百一十二条 本法下列用语的含义：
危险物品，是指易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等能够危及人身安全和财产安全的物品。
重大危险源，是指长期地或者临时地生产、搬运、使用或者储存危险物品，且危险物品的数量等于或者超过临界量的单元（包括场所和设施）。
【释义】 本条是关于危险物品和重大危险源两个概念的解释性规定。
（一）危险物品的概念
根据本条的规定，本法所称的“危险物品” 是指能够危及人身安全和财产安全的物品，即由于其化学、物理或者毒性特性使其在生产、储存、装卸、使用、运输等过程中， 容易导致火灾、爆炸或者中毒等危险，可能引起人身伤亡、财产损害的物品。显然，这是从物品的性质上所做的界定。通常讲，危险物品主要包括三大类：易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品。
１ 易燃易爆物品。指因其化学性质而容易发生燃烧、爆炸的物品。易燃物品主要包括：（１） 易燃固体，如硫黄等； （２） 易燃液体，如汽油、煤油、松节油、油漆等； （３） 易燃气体，如液化石油等； （４）自燃物品，如黄磷、油纸、油布及其制品等； （５） 遇水燃烧物品，如金属钠、铝粉等；（６） 氧化剂和过氧化物等。易爆物品主要包括民用爆炸物品、兵器工业的火药、炸药、弹药、火工产品以及烟花爆竹等。民用爆炸物品主要包括各类炸药、雷管、导火索、导爆索、非纯导爆系统、起爆药以及岩石、混凝土爆破剂等爆破器材等。
２ 危险化学品。根据《危险化学品安全管理条例》的规定，危险化学品是指具有毒害、腐蚀、爆炸、燃烧、助燃等性质，对人体、设施、环境具有危害的剧毒化学品和其他化学品。危险化学品目录由国务院安全生产监督管理部门会同国务院工业和信息化、公安、环境保护、卫生、质量监督检验检疫、交通运输、铁路、民用航空、农业主管部门， 根据化学品危险特性的鉴别和分类标准确定、公布，并适时调整。危险化学品主要包括爆炸品、压缩气体和液化气体、易燃液体、易燃固体、自燃物品和遇湿易燃物品、氧化剂和有机过氧化物、有毒品和腐蚀品等。压缩气体和液化气体主要包括：氢、甲烷、乙烷、压缩硫化氢、液化石油气、供给城市生活生产的天然气、人工煤气、重油制气等气体燃料。有毒品，如氰化钠、氰化钾、硝基苯等。腐蚀品主要包括：酸性腐蚀品，如甲醛溶液；碱性腐蚀品，如氨水、二乙醇胺等；其他腐蚀品，如酸性氟化钾、福尔马林溶液等。
３ 放射性物品。主要包括金属铀（自然的）、硝石酸钍（固体的）等。
（二）重大危险源的概念
根据本条规定，重大危险源是指长期地或者临时地生产、搬运、使用或者贮存危险物品，且危险物品的数量等于或者超过临界量的单元（包括场所和设施）。从这一规定看， 重大危险源的概念有三个层次的含义：（1）重大危险源是一类场所或者设施（合称单元）；（2）重大危险源是生产、搬运、使用或者储存危险物品的场所或者设施；（3）重大危险源是生产、搬运、使用或者储存危险物品的数量等于或者超过临界量的场所或者设施。
确定重大危险源的核心因素是危险物品的数量是否等于或者超过临界量。所谓临界量，是指对某种或某类危险物品规定的数量，若单元中的危险物品数量等于或者超过该数量，则该单元应定为重大危险源。具体危险物品的临界量，由危险物品的性质决定。
重大危险源分为生产场所重大危险源和贮存区重大危险源两种。两种重大危险源的确定方法基本相同。具体办法，2009年12月1日实施的中华人民共和国国家标准（ＧＢ18218—2009）《危险化学品重大危险源辨识》做了具体规定。
第一百一十三条 本法规定的生产安全一般事故、较大事故、重大事故、特别重大事故的划分标准由国务院规定。
国务院安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门应当根据各自的职责分工，制定相关行业、领域重大事故隐患的判定标准。
【释义】 本条是关于授权国务院制定事故等级划分标准、有关部门制定重大事故隐患判定标准的规定。
（一）授权国务院制定事故等级划分标准
事故等级划分标准直接关系到事故报告的级别、事故调查组的组成以及事故责任追究，科学、准确地确定事故等级划分标准，是顺利开展事故报告、应急处置、调查处理工作的前提和基础。因此，法律授权国务院制定生产安全一般事故、较大事故、重大事故、特别重大事故的划分标准。国务院2007年制定了《生产安全事故报告和调查处理条例》， 其中第３条规定，根据生产安全事故造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故的等级划分标准为：（1）特别重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤，或者１亿元以上直接经济损失的事故；（2）重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上１亿元以下直接经济损失的事故；（3）较大事故，是指造成３人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；（4）一般事故，是指造成３人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。
（二）有关部门应当依法制定重大事故隐患判定标准
事故隐患是指生产经营单位违反安全生产法律、法规、规章、标准、规程和安全生产管理制度的规定，或者因其他因素在生产经营活动中存在可能导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷等。事故隐患分为一般事故隐患和重大事故隐患。
安全生产工作实践中，无论是生产经营单位内部的安全生产管理，还是有关部门进行监督管理，以及确定相关人员的事故责任等，都需要准确判断什么是重大事故隐患。但实践中一个突出的问题是，重大事故隐患缺乏明确的判定标准，这个问题长期困扰安全生产工作的开展。明确重大事故隐患的判定标准，是有效开展隐患排查治理工作的前提和基础，也是明确安全生产管理责任，有效进行事故责任追究的前提。针对这一情况，这次修改《安全生产法》专门增加一条规定，明确了制定重大事故隐患判定标准的责任，具有很强的现实针对性。
本条规定的制定重大事故隐患判定标准的部门，既包括国务院安全生产监督管理部门，也包括其他负有安全生产监督管理职责的部门。这是考虑到各个行业、领域生产经营活动的性质、特点、方式、安全风险类型、重大事故隐患的特点区别较大，很难制定一个统一的、适用于各行业、各领域的重大事故判定标准。同时，相关部门对本行业、领域的实际情况比较熟悉，由其根据职责分工分别制定各行业、领域的重大事故隐患判定标准， 有利于标准更有针对性，更加科学、合理。有关部门要切实履行好这一重要职责，及时制定和细化重大事故隐患的判定标准，为进一步做好安全生产工作打下坚实的基础。

第一百一十条 本法规定的行政处罚，由安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定。予以关闭的行政处罚由负有安全生产监督管理职责的部门报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定；给予拘留的行政处罚由公安机关依照治安管理处罚法的规定决定。
【释义】 本条是关于本法规定的行政处罚决定机关的规定。
明确本法规定的行政处罚的决定机关，对于正确实施行政处罚，保证安全生产监督管理的顺利进行，具有重要意义。本条规定的含义有三个层次：
（一）本法规定的行政处罚原则上由安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门决定
这次修改《安全生产法》时，对行政处罚的决定机关做了比较重大的修改。原来规定，除予以关闭的行政处罚和给予拘留的行政处罚外，本法规定的行政处罚由负责安全生产监督管理的部门也就是安全生产监督管理部门决定，有关法律、行政法规对行政处罚的决定机关另有规定的，依照其规定。实践证明，这一规定不够明确，各方面理解不一，经常造成安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门之间为行政处罚的决定权互相争执、扯皮，给执法工作造成困扰，也影响法律的权威性和严肃性，影响执法部门的形象。同时，原则上由安全生产监督管理部门决定行政处罚，也不完全符合有关部门在安全生产监督管理中的职责分工。这次修改中根据各方面的意见，明确规定行政处罚原则上由安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门决定，同时删去“有关法律、行政法规对行政处罚的决定机关另有规定的，依照其规定”的内容。这样规定一方面比较明确，可以有效避免多头执法，另一方面也符合实际情况，与部门职责分工相一致。
（二）予以关闭的行政处罚和给予拘留的行政处罚的决定机关
１ 予以关闭的行政处罚，是一种剥夺生产经营单位生产经营资格的行政处罚，也是对生产经营单位最严厉的处罚。它不仅涉及生产经营单位的生死存亡，也涉及职工群众的切身利益和生产经营单位所在地的经济建设乃至社会稳定，影响重大。因此，决定此类行政处罚，必须十分慎重，需要综合考虑多方面因素。为了保证这种行政处罚的正确适用，本条特意规定，予以关闭的行政处罚，由负有安全生产监督管理职责的部门报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定。安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门不能决定予以关闭的行政处罚。需要说明的是，基于和前述相同的理由，这次修改《安全生产法》时，将提请关闭处罚的机关由“安全生产监督管理部门” 改为“负有安全生产监督管理职责的部门”。
２ 给予拘留的行政处罚，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定决定。拘留是对公民人身自由的限制，事关重大，应当由一个机关统一决定，以防止滥用，侵害公民的人身自由。同时，根据这种行政处罚的性质和特点，由公安机关决定拘留是比较合适的。因此，行政处罚法规定，限制人身自由的行政处罚，由公安机关决定。根据这一规定，其他部门都不能决定给予拘留的行政处罚。公安机关在决定给予拘留的行政处罚时，应当根据《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的程序和拘留期限，做出相应的决定。
第一百一十一条 生产经营单位发生生产安全事故造成人员伤亡、他人财产损失的，应当依法承担赔偿责任；拒不承担或者其负责人逃匿的，由人民法院依法强制执行。
生产安全事故的责任人未依法承担赔偿责任，经人民法院依法采取执行措施后，仍不能对受害人给予足额赔偿的，应当继续履行赔偿义务；受害人发现责任人有其他财产的，可以随时请求人民法院执行。
【释义】 本条是关于生产经营单位因生产安全事故造成人员伤亡、他人财产损失应依法承担赔偿责任的规定。
生产经营单位发生生产安全事故造成人员伤亡、他人财产损失的，应当依法承担赔偿责任。这里所称的“依法”，是指依照《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国侵权责任法》等民事法律的规定。《中华人民共和国民法通则》第106条第２款规定： “公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产的，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任。”《中华人民共和国侵权责任法》第４条规定：“侵权人因同一行为应当承担行政责任或者刑事责任的，不影响依法承担侵权责任。因同一行为应当承担侵权责任和行政责任、刑事责任，侵权人的财产不足以支付的，先承担侵权责任。”
生产经营单位发生生产安全事故导致人员伤亡、他人财产损失，侵犯了公民的人身权利、财产权利，应当依法承担赔偿损失责任。这里的“人员” 是指一切因事故而伤亡的人，既包括生产经营单位的从业人员，也包括在生产安全事故中伤亡的其他公民。“他人”则是指生产经营单位以外的人，既包括自然人，也包括法人和非法人单位。
需要注意的是，只要人员伤亡和财产损失与生产经营单位的生产安全事故之间存在因果关系，生产经营单位就应当承担赔偿责任。生产经营单位不能通过和从业人员签订“生死合同”等方式，免除或者减轻其应当承担的赔偿责任。生产经营单位应当主动依法承担赔偿责任。不履行赔偿责任的，受害人或者其法定代理人有权向有管辖权的人民法院提起民事诉讼，由人民法院依法予以裁决。
生产经营单位拒不承担赔偿责任，或者生产经营单位的负责人逃匿的，由人民法院依法强制执行。强制执行，是指人民法院依据职权，采取强制措施，迫使义务人履行义务的行为。《中华人民共和国民事诉讼法》第224条规定： “发生法律效力的民事判决、裁定，以及刑事判决、裁定中的财产部分，由第一审人民法院或者与第一审人民法院同级的被执行的财产所在地人民法院执行。法律规定由人民法院执行的其他法律文书，由被执行人住所地或者被执行的财产所在地人民法院执行。”这是人民法院进行强制执行的法律依据。
为了切实保障生产安全事故受害人的合法权益，本条还规定，经人民法院依法采取执行措施后，生产安全事故的责任人仍然不能对受害人给予足额赔偿的，其赔偿责任并不能免除，而应当继续履行赔偿义务。受害人发现责任人有其他财产的，可以随时请求人民法院强制执行。人民法院应当根据受害人的申请，及时予以执行。这条规定和《中华人民共和国民事诉讼法》第254条的规定是相衔接的。该条规定，人民法院采取民事诉讼法规定的执行措施后，被执行人仍不能偿还债务的，应当继续履行义务。债权人发现被执行人有其他财产的，可以随时请求人民法院执行。
新安全生产法第七节解读
《附则》一章共３条，主要规定了本法中涉及的两个专业名词的解释、授权国务院制定事故等级划分标准、有关部门应当制定重大事故隐患判定标准和本法的施行日期。