从一起处罚案件看分类分级监管的必要性

从一起处罚案件看分类分级监管的必要性

　　近日，一起处罚案件在某市引起不小争议。该市安监部门在对一家饭店进行检查时，发现其存在未如实记录安全生产教育和培训情况、未按照规定制定生产安全事故应急救援预案并未定期组织演练的行为，遂依据《安全生产法》规定给予责令限期改正，并处人民币6万元的处罚。饭店经理表示不服，认为自己虽然是生产经营单位，但总共只有六、七名员工，不应按照正规企业的标准去要求。并表示，如果要处罚，那相邻的餐馆、理发店、小卖部等也应一视同仁，都存在这些行为，也应一样实施处罚。

　　该起案件之所以引起争议，就是对法律的适用性和针对性、合法性和合理性等方面的理解存在矛盾。对于安全生产尤其是安全监管工作来说，依据《安全生产法》规定对生产经营单位实施“分类分级监管”，就显得更加必要而紧迫。

　　一、如何理解安全生产法律体系的普适性和针对性

　　《安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法。”该条阐述的是《安全生产法》的适用范围，也称效力范围。“中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位”，是指一切合法或者非法从事生产经营活动的企业、事业单位和个体经济组织以及其他组织。包括国有企业事业单位、集体所有制的企业事业单位、股份制企业、中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业、合伙企业、个人独资企业等，不论其性质如何、规模大小，只要是从事生产经营活动，都应遵守《安全生产法》的各项规定。

    以上不难看出，无论是规模大、人数多的高危企业，还是规模小、人数少的手工作坊，都受《安全生产法》的约束和规范，都应遵守该法的相关规定。所以，安监部门依法对该饭店存在的违法行为实施处罚并无不妥。

    但问题是，《安全生产法》的相关要求，诸如设置安全生产管理机构或者配备安全生产管理人员、如实记录安全生产教育和培训、将事故隐患排查治理情况如实记录并向从业人员通报、制定生产安全事故应急救援预案并定期组织演练等，应当根据约束对象的不同而有所区别。

    如刚颁布施行《生产安全事故应急预案管理办法》(安监总局令第88号)规定：“生产经营单位应当根据有关法律、法规、规章和相关标准，结合本单位组织管理体系、生产规模和可能发生的事故特点，编制相应的应急预案。”“生产经营单位应急预案分为综合应急预案、专项应急预案和现场处置方案。”同时，该法规又根据企业的具体情况不同提出具体要求：“生产经营单位风险种类多、可能发生多种类型事故的，应当组织缺编综合应急预案。”“事故风险单一、危险性小的生产经营单位，可以只编制现场处置方案。”

    拿街头常见的小商店来说，当然也属于生产经营单位，但让它严格按照《安全生产法》要求去实施安全生产教育培训并如实记录、开展隐患排查治理并如实记录、制定应急预案并定期演练等，显然有些勉为其难，也有些脱离安全生产工作的本义。

　　当然，无论是《安全生产法》还是配套的行政法规、部门规章和规范性文件，不可能将企业按性质、规模等区分开来分别要求，更无法确定区分的标准。因为事故都由隐患酿成，但隐患的存在形式和状态各不相同，和企业的规模大小、人数多少并不具备必然的比例关系。

    现实中，也的确存在高危行业出事故少、工贸行业却事故多发等现象。所以，对于能够预防和减少事故发生的一些行为和措施，诸如教育培训、隐患排查等，法律在宏观层面加以规范和约束很有必要，但在具体实施过程中应予以区分和细化。

    对于企业来说，“法无禁止皆可为”，同时更要“法有规定必须为”。上述要求在《安全生产法》已有明确要求，且明确了适用主体范围，所有企业均要主动落实。但对于未严格履行规定的行为是否要依法实施处罚，所引起的争议还是缘于法律的执行力问题，即：《安全生产法》在对生产经营单位的具体要求上是否应具有渐变性，安监等职能部门在执法过程中，是否也应掌握相应弹性。

    如对于未如实记录教育培训情况的小商店、小餐馆，只检查了解安全状况，不作硬性规定，不予行政处罚。但在诸如发生生产安全事故责任等的处罚中则要一视同仁，不能再有弹性。当然，要做到普适性和针对性、合法性和合理性的统一，必须要有具备相应法律效力的相关规定来明确和界定，不能让区分标准过于随意。

　　安全生产的本义，是在生产经营活动中，为避免发生造成人员伤害和财产损失的事故，有效消除或控制危险和有害因素而采取一系列措施，使生产过程在符合规定的条件下进行，以保证从业人员的人身安全与健康以及设备和设施免受损坏，环境免遭破坏，保证生产经营活动得以顺利进行的相关活动。

    从这个意义上说，只要能够达到保障人民群众生命和财产安全的最终目的，企业采取任何措施都不应受到干涉。同样，如果企业没有采取法律规定的措施同样能达到目的，无论是措施高效还是存有侥幸，同样不应被否定和处罚。

    对于小餐馆、小商店来说，安全生产和饭菜口味、商品价格等一样，都应是企业的自主行为，都有自己选择和确定方法途径的权利，当然更必须有为选择结果负责的义务。方法正确，企业受益;方法错误，企业受损甚至倒闭，这也是市场经济优胜劣汰的自然体现。

    正如不能以行政命令要求饭店改变饭菜口味、责令商店增减商品种类一样，政府部门同样不应过多干涉企业抓安全生产的方法途径。如果干涉超越了职责范围，那政府部门必须要为这种干涉负责。从不少事故调查后的究责情况看，不少职能部门受到处理，这也是“法无授权不能为”的应有之义。

　　二、安全监管如何实施分类分级

　　如何对生产经营单位进行分类分级，既是贯彻落实《安全生产法》的必然要求，也是安监部门能否更好履职尽责的重要前提。所谓分类，是指根据生产经营单位危险性质的不同，划分不同的行业或者领域类别。

    划分的方式有两种：一种是根据《国民经济行业分类与代码》(GB/T4754)进行分类，国民经济行业共分为20个门类、96个大类，其中直接与生产经营活动有关的15个门类、80个大类。另一种是按照生产安全事故统计制度进行分类，分为煤矿、金属非金属矿山、化工和危险化学品等。

    所谓分级，是指根据生产经营单位存在的可能引发生产安全事故的风险程度，对其进行等级评估，确定事故风险等级。如此看，分类较为简单明确，分级则需进行科学评估。也就是说，分类是指生产经营单位处于哪个行业，分级则是指生产经营单位可能引发生产安全事故的程度。

    按照“行业主管部门直接监管、安全监管部门综合监管”的要求，分类应是指生产经营单位应由哪个行业主管部门去实施直接监管，分级则是指行业主管部门应当对管辖范围内的生产经营单位如何区分。从这种意义上说，分类是前提，分级是关键。就实施主体来说，无论是依据《国民经济行业分类与代码》还是生产安全事故统计制度，生产经营单位的分类都较为明确，只是在确定行业主管部门上较为复杂。因为过去对生产经营单位的分类带有较为浓重的计划经济色彩，这种分类方法已经不符合当前的经济发展形势，大量私企和个体工商户也处于无法明确分类的现实尴尬之中，要找到其行业主管部门也无据可循。这就要求我们在执行“行业主管部门直接监管、安全监管部门综合监管”工作机制时，必须着眼实际，立足长远，在落实规定上既不呆板刻板，又必须把安全监管的责任切实落实下去。体制上无法解决的问题，可以通过建立健全机制来弥补。对于数量众多的无行业主管部门的生产经营单位，就必须发动“行业自律”、“社会监督”和企业自身来积极履行安全生产主体责任，不能因为没有行业主管部门就置之监管盲区。

    相比之下，分级需要科学严谨的评估。确定等级的依据除了可能引发生产安全事故的风险程度等客观因素，也应包括主要负责人对安全生产工作的认识程度、投入力度等主观因素。从这个意义上说，企业是否高危、事故是否多发，与企业性质、规模并无直接联系。要建立生产经营单位风险等级浮动或进退机制，不用老眼光看人，只用实实在在的工作说话。通过对生产经营单位实施分类分级监管，使负有安全生产监督管理职责的部门能够有效整合监管资源，充分发挥监管效能，也让生产经营单位更好履行安全生产主体责任，最终实现生产经营单位自觉、自发、自主抓安全的理想局面。

　　法制是要求各项工作都应法律化、制度化，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究;法治则要求要严格依法办事。法律在各种社会调整措施中具有至上性、权威性和强制性，而不是当政者的感性和任性。对于《安全生产法》新提出的“分类分级监督管理”这一新生事物来说，首先当然需要法制，既包括按照《国民经济行业分类与代码》等进行分类的传统做法，也包括经过科学评估后的事故风险等级评定，更包括分类分级后如何开展监督管理的各项规章制度和运行机制。考虑到分类分级的严肃性，作为实施分类分级监督管理的执行主体和实施综合监管的部门，国家安监总局或国务院安委会办公室应当根据《安全生产法》的规定，适时出台配套法规对此进行明确，指出发展方向，提出宏观要求，拿出具体标准。这个问题不尽快阐明，势必会导致“法不责众”，所谓严格执法也失去了法治基础。

　　从安全生产工作的内在规律和安全监管工作的发展趋势看，分类分级监督管理并不是预防和减少事故发生的治本之策，依然带有一定的“人治”色彩，其根本原因还在于政府监管仍有大包大揽之举、之嫌。当然，这也是由当前部分生产经营单位安全生产基础薄弱、遵法守法意识淡薄等客观现实决定的。但从安全监管的发展历程看，分类分级监管是以往政府大包大揽到今后企业积极履行安全生产主体责任的必经阶段。这个阶段不应太长，更无须形成常态，但最终目的是在积极预防和减少事故发生的同时，使作为安全生产责任主体的广大生产经营单位，能够真正把安全生产工作当成自己的事来看待、重视并抓好。同时，政府回归服务社会的本位，不失位，不越位，在建立完善法制的同时，又自觉处于法治之中。

　　三、如何提高安全监管效能

　　政府是安全生产工作的监管主体，企业是责任主体。“两个责任主体”各司其职，各尽其能，是开展安全生产和安全监管工作的理想状态。具体说，是政府及其职能部门依法依职责权限监督管理企业抓好其自身的安全生产工作，绝不是政府越过企业去替企业抓安全、查隐患。当前，政府及其职能部门对安全生产工作的重视程度不断加大，抓安全生产工作的力度持续增强，最直接的体现就是检查了多少家企业、为企业排查了多少问题隐患、处罚了多少金额等可以量化的工作，企业安全生产主体责任意识是否增强、企业安全生产本质水平是否提高等问题却难以确定和衡量。“授人以鱼不如授人以渔”。现实工作中，确有些企业对安全生产工作重视程度不够，排查问题隐患的能力不高，这种情况下，通过排查问题隐患或行政处罚来推进鞭策企业也在情理之中，但不应是工作常态。这种“授人以鱼”虽能解一时之需，但显然不能治本。即便是“授人以渔”，也不应是政府及其职能部门的法定职责，而应是企业的生存需求和自主行为。

　　对于安全生产和安全监管工作来说，法律法规体系都有明确具体的规定。如《安全生产法》明确规定了企业作为安全生产责任主体、企业主要负责人作为安全生产工作第一责任人等的具体职责，并规定了未严格履行职责应当给予的处罚。《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》(国家总局令第24号)也明确规定了安监部门对企业实施执法检查时要重点检查的19项内容。《职业病防治法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》、《危险化学品安全管理条例》等法律法规也都明确了政府和企业要遵守落实的具体要求。这些都是“两个责任主体”实施安全生产和安全监管工作的标准和依据，违反了就要被查处，酿成事故就要被处罚甚至倒闭，任何后果都是所触犯违反法律法规的强制力体现，与领导意志要求无关，与外界形势变化无关。

　　当前，无论是安全监管还是其它领域，都普遍存在任务重与人员少的矛盾，各级安监部门尤其如此，“五加二、白加黑”、“周六保证不休息、周日休息不保证”等几乎成为各级安监部门的常态。这种状况显然不正常，也是法治和人治冲突的必然产物。如国内某地发生了重特大事故，每每都要组织全行业甚至全国性的安全生产大检查或专项整治，有的甚至不惜搞行政命令式的停产停业，动辄开展“地毯式”、“全覆盖”式检查。有的一波未平一波又起，一个活动接一个活动，一个要求高于一个要求，这种临时动议和大项工作极大影响和干扰了正常秩序，不忙才怪，不累才怪，人员够用才怪。依法治安是安全生产法治化思维的具体体现，政府及其职能部门通过立法、执法等手段来规范安全生产秩序，企业通过守法来履行安全生产主体责任，进而助推生产经营活动，这些行为都要始终围绕法律法规这个中心来进行。只有这样，职能部门才能不断总结积累经验不足并及时上升为法律法规的意志，企业才能不断夯实自身安全生产基础，从而将某些工作用符合法律要求的制度固定下来，进而变成自觉和自发行为，在提高工作效率的同时，节约整合行政资源，提升企业安全文化。

遵守《安全生产法》的各项规定。