对安监部门综合监管职能的再认识

找准角色定位 搞好沟通协调

——对安监部门综合监管职能的再认识

在我国现有安全生产工作格局中，各级安监部门承担着综合监管职能。安监部门对综合监管的认识水平及实际运作能力，往往会对安全生产工作状况产生一定的影响。安监部门要履行好综合监管职能，需要解决许多具体问题，包括综合监管的定位、范围、内容、条件、职权、手段及责任等。近年来，各级安监部门在综合监管工作中进行了大量的探索，并取得了一定的成效，但如何推进并真正搞好综合监管，仍是一个值得思考的问题。  

综合监管、专项监管、行业管理都能推动安全生产工作，但三者并不是处于同一水平、同一层次、同一角度的，它们的定位、内容、手段及承担的责任明显不同。  

综合监管的特殊地位  

从定位来看。综合监管是一种较高层次、较为宏观的监管。在对安全生产工作的推进上，综合监管所处的层次高于专项监管和行业管理。它与专项监管和行业管理虽然不是行政上的领导与被领导的关系，但带有一定的指导与被指导、协调与被协调、监督与被监督的关系。也就是说，综合监管部门可以对专项监管、行业管理部门的安全生产工作进行指导、协调、监督与检查。  

从性质来看。综合监管是一种综合性、全局性、全面性的监管。综合监管的工作对象多为下一级政府及安监部门、行业管理部门。综合监管在一定程度上代表上一级政府对下一级政府的安全生产工作情况进行监督，代表政府对有关部门及单位的安全生产工作情况进行监督。这种监督的目的在于确保政府对安全生产工作的全局决策、总体部署与重大举措能够得到有效落实。  

从职责内容来看。综合监管的职责在于确保安全生产工作方针政策与总体部署的落实，重点对各负有安全监管职责的部门进行协调、指导、监督与检查，是对这些部门安全生产监管工作的再监管，而不只是对众多生产经营单位的安全生产工作进行具体的管理和检查，更不是与有关部门“争权夺利”。  

从工作手段来看。综合监管的手段主要包括劝导、指导、建议等，这些都是带有“柔性”特点的手段，即使是在行使监督检查方面的职权时，也较多地体现出劝导和协调的色彩。  

从切入角度来看。综合监管更多的是站在一种较高层次，全面介入安全生产工作，如综合、深入地分析当前安全生产工作的情况，对重大问题的解决提出建议，及时协调，体现政府在安全监管工作中的作用。

从运行规则来看。综合监管所依据的是一种基本的、基础的规则，是规范与调整安全生产工作的综合性规则或总规则，解决的主要是安全生产工作全局、关键、方向和基本问题。

安监部门的角色定位

安监部门承担着综合监管职能，在安全生产工作中的角色定位应包括以下几个方面。  

总体方向的把握者。一是对安全生产工作地位的把握，安全生产工作在全局中处于基础、前提、保障和支撑地位，是各级政府必须加以重视的工作。二是对安全生产工作运行总体情况的把握，要善于从复杂的工作中研究并把握安全生产工作的规律与特点，善于抓带有方向性、关键性、普遍性及苗头性的问题。三是对国家关于安全生产工作的方针政策及重大决策的把握。四是对安全生产工作长远规划目标的把握，通过制定安全规划，明确工作重点。

科学理念的倡导者。一是确立安全生产科学理念的理论依据，必须把握科学发展观的内涵与本质要求，正确处理安全与生产、安全与发展的关系。二是将安全生产科学理念具体化为工作的正确导向，必须认识到搞好安全生产工作是确保人民群众生命财产安全、确保生产经营单位正常运行和发展壮大、确保经济发展与社会稳定的基础。  

先进文化的推进者。一是加强对安全文化内涵、特点、体系及传播机制等问题的研究，实现安全文化在安全生产工作中的准确定位。二是研究制定安全文化的发展与推进战略，制定相关保障政策。三是推进安全文化产品的开发，组织创作出贴近我国安全生产工作实际、内容丰富的安全文化产品，传播正确的安全理念。四是不断拓宽安全文化的传播渠道，开展多种形式的安全文化传播活动，在电视、网络等媒体上播放安全生产公益广告和事故案例，在全社会形成有利于安全生产工作开展的良好氛围。五是对发达国家安全文化中合理、科学的内容加以吸收、消化和创新。  

工作规则的设计者。安监部门要对安全生产工作的总体运行规则进行考虑、研究与设计，具体包括：监督管理体制、总体工作格局与基本框架；所涉及的相关主体的地位、相互关系、职责权限、工作条件、工作要求及应负责任的确定；运行机制尤其是安全生产的源头管理、事前防范、过程控制、应急救援及事故调查规则、程序的设定；制度体系建设，如责任的设定、责任的内容、责任的分解落实、责任的考评、问责制度的设计等；安全监管队伍监管、执法的规则等。  

各种资源的整合者。安监部门整合各种可利用的资源，并应用于安全生产工作中。要及时向各级政府汇报工作情况，对安全生产重大问题提出可供参考的建议，争取各级政府的重视；加强与相关部门的沟通、协调，争取相关部门在出台政策、行政执法、事故调查、加强宣传等方面的配合；加强与各负有安全监管职责部门的协调，形成合力；加大监管与执法力度，逐步研究、推进标准化管理、精细化管理、规范化管理，促进生产经营单位落实责任；统一协调、整合社会上可应对安全生产突发情况和重特大事故的资源，发挥社会群体对安全生产工作的配合和监督作用。  

综合政策的制定者。在现有的安全生产格局下，各负有安全监管职责的部门根据需要，制定了不少专项政策，但这些政策之间往往难以衔接，甚至存在冲突。安监部门应承担起综合政策制定者的角色，研究制定当前最需要的安全生产综合政策，并注意综合政策与专项政策之间的合理衔接。主要包括贯彻落实科学发展观、安全发展指导原则及“安全第一、预防为主、综合治理”方针的具体性政策，确保安全生产工作正常运行的支撑性政策，应对与处置安全生产突发情况及重特大事故的针对性政策等。  

科技进步的推动者。安监部门应将推动科技进步作为提高工作水平的重要内容，实施“科技兴安”战略，进一步健全安全科技体系，加强安全生产技术研究；将安全技术发展纳入国家的整体产业政策之内，对涉及安全技术开发的单位给与政策扶持；依托现有的科研机构和企业安全技术研发机构，从事安全技术基础研究，重要领域、关键技术攻关性研究；加强安全技术队伍建设，加快安全技术产业化进程，培育一批安全技术骨干企业，使安全技术成为我国经济的新增长点。  

政绩业绩的评价者。安监部门要合理确定安全生产政绩业绩的考评范围，研究制定考评标准，设置科学的考评体系，采用可行的评价方法；要牵头组织对下一级政府及同级政府的安全生产政绩、业绩考评，包括贯彻落实国家安全生产方针政策、法律法规的情况，各级政府和部门领导班子安全生产履职情况，安全生产工作的推进措施、实施情况及成效，安全生产责任目标的落实情况、成效、事故控制情况；要适当通报安全生产政绩、业绩考评情况。

（作者单位：福建省安监局）

如何推进并真正搞好综合监管，仍是一个值得思考的问题。