基层政府安全生产监管职责问题之探析

     纵向到低，横向到边，不留监管死角，是近年来安全监管工作的迫切需要，这在新安法中已有所体现，以下是版主关于基层政府监管责任的一篇旧文，旨在引起网友们对安全生产监管网络建设完善的思考和关注，并抛砖引玉，期待同行们的不同见解，以共同推进安全生产法治进步，呵呵，先谢谢了！
                                 
                                                                       基层政府安全生产监管职责问题之探析

      近年来，随着经济社会的迅猛发展，各地涌现了大量的乡办、村办企业，这些基层中小企业在积极参与本地经济建设的同时，也多存在着安全生产“底子薄”、“意识差”的问题，使得生产安全事故时有发生，从而违背了各地关于大力发展地方经济，为民谋利的初衷。
      为有效解决基层中小企业的安全生产问题，充分发挥基层安全生产监督管理机构作用，进一步健全安全生产监管网络，新《安全生产法》做出了关于“乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关应当按照职责，加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查”的规定。
       但受乡镇人民政府“人员少”、“内设机构不独立”等特点的影响，以及开发区管委会系政府“派出机构”身份的限制，使得现行的行政程序法和安全生产实体法均未授予它们“执法主体”地位，如《行政处罚法》第二十条即规定“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”，而相关安全生产实体法也多表述为“县级以上人民政府安全生产监督管理部门负责本行政区域内……的监督管理工作”。
       那么，根据职权法定原则，在相关法律均未就乡（镇）政府、街道办事处、开发区管理机构（以下统称基层政府）安全生产监管职责作出规定的情况下，新安法上述关于基层政府的安全生产“职责”， 究竟指的是什么样的一个概念，这需要我们作进一步的研究分析，以便更好的贯彻落实新安法的规定精神。
       在对基层政府职权的溯源过程中，我们在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中发现了一些关于基层政府职权的笼统表述，该法第六十一条第二项规定“乡、民族乡、镇的人民政府行使‘执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作 ’的职权”， 对于该条规定，我们则认为，其系组织法性质的规定，这种基础的、原则性的规定对行政机构的内部设立、职权配置等方面应当起到统领性的作用，但由于其笼统和抽象的特点，所以无法直接援引到具体的对外行政事务中。
       法学理论上，“职责”一词，有狭义和广义之分，狭义的仅指国家法律赋予行政机关的职权和责任；广义的除法律赋予的职责外，还包括有权部门核定的职责。如前所述，既然我们在狭义的语境中，找不到基层政府安全生产监管职责的规定，那么就不妨视野开阔一些，在广义的概念上一探究竟。
       根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第九条关于“地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准”的规定，因此，法律虽未直接规定基层政府的安全生产职责，但作为在社会事务管理上，需要对应上级政府及其工作部门职能的基层政权，其在机构设立及职责规定上，一定是经过了上级编制部门的核准程序，所以笔者认为，编制部门依法核定的机构职责（三定方案）中的安全生产监管部分，即构成了基层政府安全生产职责的主要内容。但需要指出的是，这种监管职责应当以开展日常巡查、组织隐患排查和及时上报安全信息为主要形式，而不能直接行使行政处罚等权力，因为，根据《行政处罚法》、《行政强制法》等法律的排它性规定，基层政府依法不具有行政处罚、行政强制等行政行为的实施主体资格。
       实务中，为适应安全生产监管工作需要，解决基层政府无行政处罚权等问题，一般均是采取委托基层政府执法的形式加以解决：如承担安全生产监管职能的机构系基础政府的内设机构，则应当由上级安监部门与基层政府签订委托执法协议；如承担安全生产监管职能的机构系基础政府下属的、具有独立法人地位的机构，则应当由上级安监部门直接与该机构签订委托执法协议。