依法推进危化品烟花爆竹安全工作

依法推进危化品烟花爆竹安全工作
法治进程
配合新《安全生产法》的全面实施
《危险化学品企业安全监督管理规定》已进入法审阶段
《烟花爆竹企业安全监督管理规定》现处于起草阶段
两个配套法规拟系统地对危险化学品或烟花爆竹企业的安全生产条件、制度体系建设、过程安全管理、劳务派遣用工监管、园区管理、执法人员的保障、管理人员任职条件等方面做出明确要求。
新《安全生产法》中需重视的四项特殊要求
◢ 第三十四条规定，生产经营单位使用的危险物品的容器、运输工具，必须按照国家有关规定，由专业生产单位生产，并经具有专业资质的检测、检验机构检测、检验合格，取得安全使用证或者安全标志，方可投入使用。
◢ 第三十六条规定，生产、经营、运输、储存、使用危险物品或者处置废弃危险物品的，由有关主管部门依照有关法律、法规的规定和国家标准或者行业标准审批并实施监督管理。
◢ 第三十九条规定，生产、经营、储存、使用危险物品的车间、商店、仓库不得与员工宿舍在同一座建筑物内，并应当与员工宿舍保持安全距离。
◢ 第六十二条规定，安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门可依法对违法生产、储存、使用、经营、运输的危险物品予以查封或者扣押，对违法生产、储存、使用、经营危险物品的作业场所予以查封，并依法作出处理决定。
■王浩水
新修改的《安全生产法》将于今年12月1日实施，这是我国安全生产工作中具有里程碑意义的大事，必将对包括危险化学品领域和烟花爆竹行业在内的高危领域和行业的安全生产工作带来深远影响。要贯彻落实好新《安全生产法》，我们必须学习领会新理念，思考把握新要求，结合危险化学品、烟花爆竹行业领域的安全生产规律和特点，践行安全发展战略，理清工作思路，创新监管方式，狠抓工作落实，进一步加强和改进危险化学品领域及烟花爆竹行业安全生产工作。
一、深入学习新《安全生产法》的先进理念
法的生命力在于实践，法的权威在于实施，实施的前提在于学习、理解、宣传贯彻。新《安全生产法》以防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展为目的，指明了以落实企业主体责任为根本，以强化政府监管为关键，以严格责任追究为保障的安全生产工作方向，需要我们深入学习，认真研究把握。
一是先进理念引领方向。“以人为本”和“安全发展”写入总则第三条，这是新《安全生产法》的最大亮点，体现了人文关怀，生命至上的理念，是新一届中央领导集体执政为民理念的具体表达，是共筑中国梦的具体实践。以人为本、安全发展的理念，不仅仅写进了法条，其精神实质贯穿了新《安全生产法》的全文。安全生产工作的出发点是保护人，落脚点是依靠人，在安全生产诸要素中，人是最关键的要素。有“以人为本”先进理念的引领，安全生产就会变成大多数企业家的自觉追求，地方政府的自觉行动。
二是健全机制符合国情。生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的五方机制符合我国国情和现阶段安全生产规律、特点。在安全生产工作中，生产经营单位的主体责任无法替代，必须加以强化和落实；职工参与是保证主体责任落实的基础，必须得到保障和加强；政府加强监管是关键，必须创新和改进；推动企业落实主体责任，行业自律和社会监督的作用随着社会发展进步和法治中国建设显得越来越重要。
三是筑牢预防为主的载体。“亡羊补牢，不如治未病”，新《安全生产法》第三十八条要求企业建立健全事故隐患排查治理制度、政府建立健全重大事故隐患治理督办制度，是实现预防为主的有效载体，从立法角度提出隐患“有排查、有治理、有督办”的工作要求，形成闭环管理模式，使隐患在引发事故前即被发现和消除，铲除了产生事故的土壤，充分体现了“预防为主”的安全生产方针。
四是“责权利”趋于对等。新《安全生产法》强化和落实生产经营单位的主体责任，赋予企业负责人、安全管理人员、从业人员更多责任和权利，既用利益杠杆作为撬动企业落实主体责任的支点，又用法律手段强制规范企业落实主体责任的行为，是推动企业落实主体责任的有效措施，激发企业主观能动性，着力推动企业从“要我安全”到“我要安全”、“我会安全”的转变。
二、认真领会新《安全生产法》对高危领域行业的特殊要求
一是明确危险物品的概念。新《安全生产法》第一百一十二条规定，“危险物品，是指易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等能够危及人身安全和财产安全的物品”。全国人大常委会法制工作委员会和国家安全监管总局编写的《安全生产法》释义明确将烟花爆竹归为易爆物品。因此，新《安全生产法》第二十一条、第二十三条、第二十四条、第二十九条、第三十条、第三十一条、第三十四条、第三十六条、第三十九条、第六十二条、第七十九条、第九十四条、第九十五条、第九十六条、第九十七条、第九十八条、第一百零二条和第一百一十二条对危险物品的规定均适用于危险化学品和烟花爆竹。
二是突出重大危险源的管理。新《安全生产法》第一百一十二条规定，“重大危险源，是指长期地或者临时地生产、搬运、使用或者储存危险物品，且危险物品的数量等于或者超过临界量的单元（包括场所和设施）”。因此，重大危险源涵盖了长期地或者临时地生产、搬运、使用、储存危险化学品或烟花爆竹，且其数量等于或者超过临界量的单元（包括场所和设施）。有重大危险源的危险化学品或烟花爆竹生产经营单位必须按照新《安全生产法》第三十七条对重大危险源登记建档，进行定期检测、评估、监控，并制定应急预案，告知从业人员和相关人员在紧急情况下应当采取的应急措施；将本单位重大危险源及有关安全措施、应急措施报有关地方人民政府安全生产监督管理部门和有关部门备案。否则安全监管部门将依据《安全生产法》第九十八条对其进行处罚。
三是注意两类机构的设置或两类人员的配备。新《安全生产法》第二十一条规定，“危险物品的生产、经营、储存单位，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员”。第七十九条规定，危险物品的生产、经营、储存单位“应当建立应急救援组织；生产经营规模较小的，可以不建立应急救援组织，但应当指定兼职的应急救援人员”。因此，危险化学品或烟花爆竹生产、经营、储存单位应按上述要求设置两类机构或配备两类人员。
四是严格建设项目“三同时”监督。新《安全生产法》第二十九条、第三十条对用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目“三同时”提出了明确要求。因此，对于危险化学品或烟花爆竹生产、储存建设项目，要按照国家有关规定进行安全评价；其安全设施设计应当按照国家有关规定报经有关部门审查；建设项目的施工单位必须按照批准的安全设施设计施工，并对安全设施的工程质量负责；建设项目竣工投入生产或者使用前，应当由建设单位负责组织对安全设施进行验收；验收合格后，方可投入生产和使用；安全生产监督管理部门应当加强对建设单位验收活动和验收结果的监督核查。对违反上述规定的，安全监管部门将依据《安全生产法》第九十五条对其进行处罚。
五是重视四项特殊要求。
第一项：新《安全生产法》第三十四条规定，生产经营单位使用的危险物品的容器、运输工具，必须按照国家有关规定，由专业生产单位生产，并经具有专业资质的检测、检验机构检测、检验合格，取得安全使用证或者安全标志，方可投入使用。
第二项：新《安全生产法》第三十六条规定，生产、经营、运输、储存、使用危险物品或者处置废弃危险物品的，由有关主管部门依照有关法律、法规的规定和国家标准或者行业标准审批并实施监督管理。
第三项：新《安全生产法》第三十九条规定，生产、经营、储存、使用危险物品的车间、商店、仓库不得与员工宿舍在同一座建筑物内，并应当与员工宿舍保持安全距离。
第四项：新《安全生产法》第六十二条规定，安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门可依法对违法生产、储存、使用、经营、运输的危险物品予以查封或者扣押，对违法生产、储存、使用、经营危险物品的作业场所予以查封，并依法作出处理决定。
三、认真落实新《安全生产法》，加强和改进危险化学品和烟花爆竹安全生产工作
一些安全生产重大措施写进法律，一方面有利于推动安全生产工作，另一方面也对监管工作提出更高的要求。我们认为，新《安全生产法》的实施，对安全生产监管工作，既是机遇，又是挑战。新《安全生产法》是我国安全生产法律体系的主体法，确立了推动危险化学品和烟花爆竹行业领域安全发展的基本法律制度，落实好新《安全生产法》，关键在于将新《安全生产法》的普遍规范，转化为危险化学品和烟花爆竹安全生产的具体要求，关键在于切实推动企业落实主体责任，在于安全监管部门严格执法，在于狠抓落实，确保新《安全生产法》得到有效地贯彻落实。
（一）加快有关部门规章制修订，依法督促企业落实安全生产主体责任。
为贯彻落实新《安全生产法》，安全监管总局监管三司已根据新《安全生产法》，着手制定《危险化学品企业安全监督管理规定》（已进入法审阶段）和《烟花爆竹企业安全监督管理规定》（现处于起草阶段），拟系统地对危险化学品和烟花爆竹企业的安全生产条件、制度体系建设、过程安全管理、劳务派遣用工监管、园区管理、执法人员的保障、管理人员任职条件等方面做出明确要求。尤其是，要根据新《安全生产法》所规定的企业安全生产主体责任，对主要负责人职责、分管安全负责人职责和任职条件、机构设置及人员配备等进行细化；在制度体系建设方面，提出了安全生产责任制、带班值班制度、机构及人员配备、安全投入保障制度、风险评价、安全作业管理、承包商管理制度等28项制度；在管理要求方面，对设计管理、“两重点一重大”管理、租赁及废弃处置等提出了明确要求。使企业依法落实主体责任时更具可考核性，使安全监管部门进行执法监督时更具可操作性。要教育、培训和严格执法并举，切实推动企业落实安全生产主体责任。按照总局统一部署，安全监管总局监管三司在对危险化学品、烟花爆竹行业领域现行的12部部门规章进行对比分析的基础上，拟提出对《危险化学品重大危险源监督管理暂行规定》（总局令第40号）、《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》（总局令第41号）、《危险化学品建设项目安全监督管理办法》（总局令第45号）、《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》（总局令第54号）等部门规章进行修订的建议，以配合新《安全生产法》的全面实施。
（二）大力指导、推动地方各级政府落实监管责任。
一是认真贯彻落实习近平总书记等中央领导同志关于“发展经济决不能以牺牲人的生命为代价”，“党政同责”、“一岗双责”、“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”和新《安全生产法》的要求，增强各级地方人民政府做好安全生产工作的使命感、责任感和紧迫感。
二是安全生产必须从规划、设计开始。按照新《安全生产法》第八条有关要求，推动地方各级人民政府制定化工、烟花爆竹行业发展规划，将化工园区规划和烟花爆竹行业发展规划纳入当地城乡发展规划，加强化工园区的安全监管。要加强危险化学品、烟花爆竹新建项目设计阶段的安全监管，指导企业选用具备资质、安全设计业绩突出的设计单位进行项目设计，加强安全设计审查，在设计阶段最大限度地消除或降低安全风险。
三是突出重点，强化监管。危险化学品中要突出重点监管化工工艺、重点监管危险化学品、重大危险源（“两重点一重大”），烟花爆竹中要突出礼花弹生产企业、“三库”和涉药工房以及重点地区和重点企业，合理分配有限的监管力量，突出重点，提高监管效率和效果。
四是积极推进技术进步，充分发挥科技进步对危化品、烟花爆竹安全生产的支撑作用。危险化学品企业要装备和完善自动化控制系统，减少操作人员数量和操作失误造成的事故；涉及“两重点一重大”危险化学品生产、储存装置的，在装备安全仪表系统的基础上，要加强安全仪表系统功能安全管理，防止因安全仪表系统失灵导致重大事故；要推行危险与可操作分析（HZAOP）、保护层分析（LOPA）等国际先进科学安全管理方法，系统地分析查找消除安全隐患；要全面加强化工过程安全管理，提升危险化学品安全生产水平。烟花爆竹行业要继续积极推进工厂化、机械化、集约化、科技化和信息化“五化”生产，重点推行机械化，继续完善工厂化、大力推进集约化、科技化和信息化。
五是深化“打非治违”和整顿关闭工作。乱世用重典，盛世治乱也要用重典。新《安全生产法》加大了对安全生产违法行为的责任追究力度，反映了“打非治违”、“重典治乱”的现实需要，强化了对安全生产违法行为的震慑力，有利于降低执法成本、提高执法效能。当前，危险化学品企业无证生产经营、未批先建和烟花爆竹行业的一证多厂、转包分包、“三超一改”、冒牌生产、边施工边生产等严重违法违规现象以及非法生产经营行为依然突出，导致事故时有发生。要以贯彻落实新《安全生产法》为契机，持续深入推进危险化学品和烟花爆竹“打非治违”和整顿关闭工作。对非法生产经营危险化学品和烟花爆竹行为，要持续保持高压态势从严打击，行政和刑事等多重处罚形式相结合，依法严惩危险化学品和烟花爆竹领域的犯罪行为，关闭一批不符合安全生产条件的危险化学品和烟花爆竹生产企业，提高危险化学品领域和烟花爆竹行业本质安全水平。
六是加强基层安监队伍建设，狠抓工作落实。近年来，总局出台了12部危险化学品和烟花爆竹安全生产部门规章和一系列规范性文件，安全生产法规体系基本建立，关键在于这些法律法规能否在企业得到有效落实。县级安监部门直接面对企业，处在安全监管工作的最前沿，要加强工作落实，必须加强县级安监队伍建设。要根据当地经济结构特点，配足监管力量，优化专业结构，加强业务素质和思想素质培养，解决安全生产当前存在的“严格不起来、落实不下去”问题。
（三）继续发挥两个部际联席会议平台作用，落实“三个必须”。
按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求，新《安全生产法》规定国务院和县级以上地方人民政府应当建立健全安全生产工作协调机制，及时协调、解决安全生产监督管理中的重大问题。危险化学品和烟花爆竹作为典型的高危领域和行业，由于其安全监管职能涉及部门较多，经国务院批准已较早成立了危险化学品安全生产部际联席会议和烟花爆竹安全生产部际联席会议。在多年的实践中，及时协调和解决了危险化学品领域和烟花爆竹行业安全生产监督管理中的重大问题。下一步，将继续发挥两个部际联席会议平台作用，进一步理清在危险化学品领域和烟花爆竹行业内，安全生产监督管理部门综合监督管理与有关部门在各自职责范围内对有关“领域、行业”的安全生产工作实施监督管理的界限；推动安全监管部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门作为行政执法部门，依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行法律、法规、国家标准或者行业标准的情况进行监督检查。
（四）借新《安全生产法》之力，推动人才培养工作。
安全生产的根本问题是人的问题，当前我国安全生产任务艰巨的根本原因是尚未形成成熟的产业工人队伍。新《安全生产法》第二十三条规定，危险物品的生产、储存单位的安全生产管理人员的任免，应当告知主管的负有安全生产监督管理职责的部门。第二十四条规定，危险物品的生产、经营、储存单位的主要负责人和安全生产管理人员，应当由主管的负有安全生产监督管理职责的部门对其安全生产知识和管理能力考核合格。危险物品的生产、储存单位应当有注册安全工程师从事安全生产管理工作。这些规定，都赋予了安全监管部门更多的知情权和把关权，促使企业尽可能地选择合适的人才到安全管理岗位。下一步，要进一步推动各地落实国家安全监管总局和教育部联合印发的《关于加强化工安全人才培养工作的指导意见》（教高〔2014〕4号）的有关要求，加快化工高级管理技术人员和操作工人的培养，保障专业人才供应，扭转我国高素质化工安全人才短缺局面。从根本上提升我国安全生产水平。
（作者为国家安全监管总局总工程师、监管三司司长）

法的生命力在于实践，法的权威在于实施