《人民日报》关注天津市场监管委改革：1+1+1＞3？

《人民日报》关注天津市场监管委改革：1+1+1＞3？              2014-10-24                                 [url=]质量与认证[/url]            

“三合一”后会不会削弱监管？1+1+1能否大于3？设立大部门只是“物理变化”，真正转变职能才是“化学反应”。从这个角度看，天津“三合一”改革之后还有不少工作要做。

“三合一”成立市场监管委
分属三个局的7000多人成了“一家人”，处室从47个减至37个

　　“您好！我在武清区一家小店花7.5元买了瓶白酒，还没开封就发现有异物，您看该找谁？”在新成立的天津市市场和质量监督管理委员会监督投诉举报中心，12315热线坐席接到了一位居民的投诉。

　　几天后，记者看到了办件单：双方就赔偿达成协议，酒厂承诺要注意产品质量，避免类似事件再次发生。

　　“以前遇到这种投诉，我们会告诉消费者重新拨打质监部门的热线。”监督投诉举报中心筹备组负责人胡津康告诉记者，过去工作人员经常说“这个问题请您拨打”，如今则是“不解释、马上办”。投诉举报中心的30个坐席被设计成“九宫格”，来自工商、质监和食药三个部门的接听人员间隔落座，遇到需要转交的专业问题，一个转身就能交办。

　　投诉举报热线的整合，是天津市市场和质量监督管理委员会成立后的一大变化。今年7月30日，天津市将工商行政管理局、食品药品监督管理局、质量技术监督局三个部门“三合一”，成立了天津市市场和质量监督管理委员会。这样一来，原来分属不同部门的三个投诉受理平台也整合成了一个。

　　天津市场监管委成立后，原来分属三局的7000多名在职人员成了“一家人”，三局原来共有47个处室，合并成37个处室，机构少了，职能却增加了：原属粮食局、工信委等职能部门的涉及食品安全的监管职能此次一并纳入市场监管委。到今年年底前，全市各级市场监管部门将陆续组建。

　　事实上，实现“一个部门管市场”，天津并不是第一家。此前，深圳特区、上海浦东新区、浙江舟山市等地也探索建立了市场监管局。比如，深圳组建成立了深圳市市场监督管理委员会，下设深圳市食品药品监督管理局和深圳市市场秩序管理局。工商行政管理、质量技术监督、知识产权、食品安全监管、价格监督检查等职责和药品、医疗器械、保健食品、化妆品监管等职责都划入到这个机构里。但在市级层面，食品药品监管局、市场秩序管理局还是分开的。

　　相比之下，天津的步子迈得更大。从职责看，天津市场监管委向上对接国家食品药品监督管理总局、质检总局、工商总局，涵盖了三个部门的业务领域。目前，天津率先建立全新的从市到乡镇、街道的大市场大部门监管体制，这在全国省级行政机构改革中尚属首例。

更好发挥政府作用
让错位的正位，让缺位的到位，让越位的归位，监管力度不弱反强

　　天津市民张萌每天早上都会找个小摊买一套煎饼当早餐。“实话实说，每天吃早餐时都不能想卫生问题，什么油条有没有加明矾、用的油是不是好油，这些问题统统不想，不然根本吃不下！”

　　“舌尖上的安全”如此闹心，投诉是否管用？“我们去投诉，结果工商局说他们只能查办有营业执照的商户，质监局说小商小贩不算食品生产企业，食药局又说小商贩没有餐饮许可证也不归他们管，这事也就不了了之了。”张萌说。

　　的确，在天津市场监管委成立前，食品安全监管曾是典型的“九龙治水”。根据食品安全监管的部门职责划分，质监部门负责生产环节，也就是常说的“厂门以里”的监管，而食药部门负责餐饮行业监管，工商部门负责流通环节监管。

　　表面上看，工商、质监、食药三部门在食品安全方面能各司其责，但在监管实践中部门间往往职能交叉，容易发生“错位”现象。

　　更重要的是，分段执法导致各部门在行使监管职能时既有交叉更有空白，衔接不畅，相互推诿，出现“缺位”。“比如在超市买到一份还没过保质期就已发霉变质的食品，到底算超市流通环节的问题还是厂商生产环节的问题？这种情况很可能谁也不管。”天津市市场监管委食品安全综合协调处负责人崔洪涛说。

　　此外，过去食品、药品等行业普遍存在重审批、轻监管的问题，市场主体常常要跑3个部门办审批，市场准入门槛高，政府“越位”现象时有发生。比如，开办一家餐饮企业，需要先去食药部门取得生产许可证、流通许可证和餐饮服务许可证等前置许可，再去工商部门领取营业执照，去质监部门办理组织机构代码证，由于这些前置许可标准非常严格，也在一定程度上催生了一批无证照经营的小商户，给监管带来更多难题。

　　这些政府职能错位、缺位、越位等问题，将随着市场监管委的成立而得到改观。

　　天津市市场监管委主任林立军介绍说，新成立的市场监管委承担25项职责任务，食品生产、经营、消费等环节的多部门管理变为统一管理，不存在职能交叉等“错位”问题；监管环节不再分段监管，而是统一为全过程监管，再加上检验检测技术资源、执法队伍等实现统筹整合，有望填补监管空白，改变“缺位”问题；行政审批将由原来的三个部门分别受理改为统一受理，实现“一个窗口办事”，市场主体准入门槛大为降低，有望改变“越位”问题。

　　“三合一”后会不会削弱监管？1+1+1能否大于3？林立军说，市场监管委成立后，将“一个流程优监管”，将食品、商品安全生产、流通、消费三个环节有机衔接，实现由工厂生产到终端消费的统一；“一支队伍抓执法”，即对原有三个部门的执法队伍进行一体化整合，实施统一行政执法；“一个平台管信用” 加快建设市场主体信用信息公示平台，更加注重通过建立透明诚信的市场秩序来规范企业行为。“通过改革监管体系，建立横向到边、纵向到底、专业化、网格化全覆盖监管格局，确保1+1+1＞3。”

　　比如，为解决长期以来基层监管力量薄弱问题，天津市场监管委计划建立200多个监管所，覆盖所有街镇和大型农贸市场，平均每个所配备16名监管人员。“以前区一级的食药、质监部门往往只有二三十人，而工商部门有二三百人，合并后可以在不增加编制的基础上充实监管队伍，增强基层监管力量。”林立军说。

　　南开大学滨海开发研究院周立群教授认为，天津市场监管委的成立，是大市场大部门监管体制改革的一次尝试，更是转变政府职能、进一步简政放权的一次探索。“只有通过改革更好地发挥政府作用，让错位的正位，让缺位的到位，让越位的归位，才能真正让市场在资源配置中起决定作用。”

“物理变化”能否产生“化学反应”
监管能力有待切实提升，内部整合有待加快进行

　　国家行政学院教授竹立家认为，天津“三合一”建立大市场大部门监管制，很可能是未来国家层面的改革样板。“大市场大部门监管体制改革的民间呼声很高，特别是食品安全监管领域多头监管、监管短板突出，工商、质监、食药‘三合一’将是大势所趋。”

　　不过，设立大部门只是“物理变化”，真正转变职能才是“化学反应”。从这个角度看，天津“三合一”改革之后还有不少工作要做。

——监管能力有待切实提升。
林立军说，在市场监管委监督投诉举报中心的“九宫格”接听坐席中，坐在正中央的十有八九是来自原食药局的工作人员。“这也是无奈之举，因为他们比较专业，坐在中间更便于回答问题。从中也可以看出目前整个监管队伍的专业化水平还不够。”
如今，天津全市共有各类市场主体54万余户，在用特种设备总量近19万台，食品生产经营单位近6万家，还不包括无证无照的小作坊、小餐饮等。“面对如此庞大的监管对象，除了理顺监管体制、克服职能交叉、填补监管空白，还要提高监管的技术含量。”林立军说，市场监管委正在整合各部门食品检验检测能力，组建“天津市食品安全检验检测中心”。在区县检验机构建设上，依托原有的食品、药品检验机构，组建区（县）检验中心。同时，在镇街监督所设置“快检室”，为一线监管人员配备现场快速检验检测单兵技术装备，提高基层监管的专业水平。

——内部整合有待加快进行。
有观点认为，与过去“九龙治水”的分段监管模式相比，大部门监管体制也可能将部门间的推诿扯皮变成部门内的协调不畅。
对此，竹立家表示，目前政府各部门权责不清现象比较严重，如果监管理念依旧，每个部门不能在其监管领域中真正负起责任，恐怕任何监管方式都会漏洞百出。“因此，仅提出建立‘权责一致’理念还不够，面对部门内部推诿扯皮等问题，必须让合理的监督机制替代自弹自唱，提高政府行政透明度，增强民众与社会对政府的监督。”