一起关于违章责任主体认定的探讨

作者：房志刚

 

　　国家安监总局《安全生产违法行为行政处罚办法》(15号令)是一部规范安全生产行政处罚行为的部门规章，它为我们安全监察执法部门依法查处安全生产违法行为，规范安全生产行政处罚程序起到了很好的作用，其中罚则第四十四条的应用最为广泛，其所列举的十项内容几乎涵盖了常见的安全生产违法行为，但是在实际执法过程中由于监察执法人员对这一条的理解不尽相同，在应用上常常出现分歧，笔者结合监察执法过程中的一起实际案例，对其应用一一辨析。

　　【案件介绍】：2010年8月9日，某市安监局监察支队依法对一家船舶修造企业实施安全监察，在监察过程中，执法人员发现该企业一家外包队数名从业人员违章进行打磨作业，对此监察执法人员现场立即进行了处置，并依法下达了相关执法文书，责令相关人员停止作业，同时对该起违法行为立案查处。

　　【案件处理】：在对这家外包队初次监察后，监察执法人员按照法定程序依法进行立案查处，查明该外包单位相关安全管理制度健全，但从业人员对制度的执行有所欠缺。为此，执法人员认定该单位从业人员违章作业行为属于违反操作规程和安全管理规定作业的行为，遂以15号令44条第一项规定对其进行处罚，但在责任主体认定上存在分歧。一种意见认为应当对该单位实施警告并处1至3万元的罚款，对具体违章作业的人处以警告，并处1千至1万的罚款;另一种意见认为该外包单位相关管理制度完善，不应当处理单位，而是应该对具体违章作业的人给予警告，并处1千至1万的罚款。

　　【案件辨析】：上述分歧其实源于对15号令44条的理解不同，从执法实践上来看，目前存在三种理解，一是认为该条款是一个选择性条款，即可以在警告、对单位处以罚款、对个人处以罚款三者之间进行选择适用;二是认为该条款是选择条款，但同时也是一个双罚条款，即仅在警告和警告并处罚款两者之间进行选择，在对单位实施处罚时，对相关责任人员也要实施处罚;三是认为该条款适用时要么实施警告的处罚，要么在警告的同时对单位处以罚款，对个人违章行为则由该外包单位进行处理。

　　【法理阐述】：笔者同意第二种理解，从第44条的表述来看，该条款是一个选择性的双罚条款，其中10项内容都牵涉到生产经营单位的责任，而且从责任主体认定来看，每个违法行为都是由具体的行为人来执行的，从行为的性质来看，在生产经营单位从事的作业行为应当都属职务行为的范畴，应当视同单位的行为。因此在违法主体认定上应该就是生产经营单位，然后根据违法情节的轻重程度及违法的后果严重程度选择适当的处罚种类，来确定是单处警告，还是警告与罚款并处。在选择适用警告与罚款并处的时候，应当同时对具体行为人的法律责任予以追究。

　　【法规适用】：在选择适用双罚的条款时，有些地方采取的是以两个案件立案处理的方式，主要原因可能是受总局《安全生产行政执法文书使用手册》中“对于同一违法行为存在若干责任主体时，应当分别立案。”的影响。但是笔者认为，实施行政处罚也要兼顾到效率与成本，按照《行政处罚法》的相关规定，对于同一违法行为，可以并案处理，在调查结束后，根据单位及个人所应承担的责任分别实施行政处罚。