应急管理部和生态环境部吵架的分析思考

响水“3·21”事故在国内外引发广泛关注。最近，应急管理部和生态环境部两份分别给江苏省应急管理厅、生态环境厅的函被曝光，被舆论认为是互相在推卸废弃危险化学品安全监管的责任，针尖对麦芒，公说公有理婆说婆有理。

笔者认真学习了两份函件。其中，对于企业（含化工和非化工企业）增加环保设施，产生危险化学品的，应该如何处置？对非化工企业，应急管理部认为是由行业管理部门负责，这个行业管理部门是指生态环境部门。对化工企业，应急管理部认为应该按危险化学品法律法规去监管，是指由应急管理部门监管。笔者认为，环保设施也是生产的一部分，无论是否是化工企业，如果环保设施产生了危险化学品，都应该如生态环境部门在其意见中所提，环保设施产生危险化学品，应该按照危险化学品生产方面的法律法规执行。对于中间物料的监管，笔者也认同生态环境部门第四条意见，毕竟还是在生产过程中，还是处于生产环节，应将其列为应急管理部门或相关行业管理部门监管内容。笔者认为，两份函最大的分歧主要是两个，值得探讨和推敲。

应急管理部认为，“对于专业处置危险废弃物的企业，依据《危险化学品安全管理条例》第二条规定，废弃危险化学品的处置，依照有关环境保护的法律、行政法规和国家有关规定制定，因此，专业处置危险废弃物的生产活动应由有关行业主管部门进行监管。”而生态环境部认为，“一、生态环境部门依法不负责废弃危险化学品处置的安全监管。生态环境部门对环境保护工作实施统一监督管理，依法负责废弃危险化学品处置的环境污染防治监管。”“二、生态环境部门依法对环境保护工作实施统一监督管理，不是某一行业的主管部门。生态环境部门依法审批颁发危险货物经营许可证，对危险废物经营单位收集、储存利用、处置危险废物提出环境管理要求，依法负责对危险废物经营单位环境污染防治的监督管理。危险废物经营单位的安全生产监管工作应依法由相关部门负责。”

第一个分歧，生态环境部门是不是行业主管部门？生态环境部门认为不是，从环境监管的角度来说，确实如此。生态环境部门所监管的不是一个行业，它是一个领域，我们过去习惯用综合监管和行业监管把安全监管做一个简单的区分，是非常粗放的，比如安全生产监督管理部门是综合监管部门，其它部门都是行业监管部门。笔者在安全领域改革中，认为安全监管不只是综合安全监管和行业安全监管，还有一个是对领域的安全监管，比如环保、消防、特种设备等领域，命名为“专业安全监管”。但是，被上级有关法律权威批评了，说是不符合上级精神。但在实际工作中，我们还是坚持“专业安全监管”。笔者认为，行业安全监管就是对一个行业履行业务监管职责的同时，按照“管行业必须管安全”的职责，应该履行安全监管职责，比如教育局对学校幼儿园、民宗局对寺庙、水务局对江河湖水库、资源环境局对地质灾害等等；而专业监管，比如环保，是对所有企业、行业的环保行使统一监督管理权，不是对某个行业（比如餐饮行业），而是对环境这个领域。所以，从环境监管这个角度来讲，生态环保部门不是行业管理部门。

但是，环境监管部门作为指导推动循环经济和生态环保产业发展的部门，它具体承担了这个细分行业的行业监管职责，行使行政许可、行业指导管理等等职责，在这方面，按照“管行业管安全”的原则，生态环境部门确是行业监管部门，是生态环境部门是行业的主管部门。而且，一个部门同时承担两个角色不止是生态环境部门一家，其它部门也有如此的现象，比如应急管理部门也是如此，一方面它是综合监督管理部门，同时也承担危险化学品的行业监管职能，所以它在危险化学品生产方面也是行业监管部门。

第二个焦点是负责环境保护工作是不是要负责相应的安全生产工作。生态环境部门认为，生态环境部门只负责废弃危险化学品处置的环境污染防治监管工作，不负责相应的安全工作。而《危险化学品管理条例》第六条规定：“对危险化学品的生产、储存、使用、经营、运输实施安全监督管理的有关部门（以下统称负有危险化学品安全监督管理职责的部门），依照下列规定履行职责：（四）环保部门负责废弃危险化学品处置的监督管理。”这里已经很清晰地说明了，环保部门在废弃危险化学品处置环节的安全监督管理职责。如果按照生态环境部的逻辑，各个部门只负责其业务工作，那么公安部门只负责交通安全、质检部门只负责检验、交通部门只负责运输工具，都不用负责其对危险化学品生命周期具体环节的安全监督。显然，这不符合《危险化学品安全管理条例》立法宗旨，是非常荒唐的。

分析完两个分歧可以感觉出来，分歧的根子还是出在我们的法律法规上面。从事安全工作多年，笔者深感我国安全及其相关法律法规存在不少漏洞，感觉缺乏一个框架，法律法规缺乏衔接，各自为政。原因很多，但主要是和大量法律法规是依靠部门立法有关，在立法过程中，每个部门都按照“部门利益最大化”的原则，尽量把自己收缩到壳里面，最终造成不少领域成为盲区，缺乏法律法规去规范。而且，由于立法、修法的时间过长，使用法律的基层又往往被排除在立法之外，导致基层感觉法律不好用。因此，基层所推进的安全领域或者应急管理领域改革其实就是去填法律空白、补法律盲区，很难得到上级认可，工作艰难。

目前各级应急管理部门都成立了，笔者认为，一定要有法律思维，把立法摆在第一要务。要从旧有的安全生产思维摆脱出来，建立安全生产法律立法框架，建议立《公共安全法》，作为公共安全体系或者应急管理体系的根本大法，同时，制定《企业安全法》，以此作为企业安全生产的根本大法。围绕《公共安全法》，制定一系列应急法律法规；围绕《企业安全法》，制定包括危险化学品在内的系列法律法规。习近平同志指出，要“使社会主义法治成为良法善治。”良法善治，良法是前提，是时候有所为了。