大力提升我国安全生产整体水平 - 易安论坛

12月18日，《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（以下简称《意见》）正式公布。这是首部以中共中央、国务院名义印发的安全生产文件，具有里程碑的意义。近日，国家安全监管总局组织专家对《意见》进行了解读。

国务院参事室特约研究员黄毅认为，《意见》的出台非常及时。党的十八大以后，以习近平同志为核心的党中央采取了一系列重大决策部署，安全生产工作取得了积极进展，但是我国目前各类风险安全隐患交叠，安全基础薄弱，安全监管体制、机制、法制不完善，企业主体责任不落实等问题依然突出，重特大事故仍然较多，且事故有从高危行业领域向其他行业领域蔓延的趋势。认真学习贯彻《意见》对提升我国安全生产水平有着重大意义。

《意见》提出，坚守发展决不能以牺牲安全为代价这条不可逾越的红线。一些行业、领域、地区事故频发，其根源在于思想认识不到位，抓安全生产的态度不坚决。黄毅说，这条不可逾越的红线就是安全生产的高压线，是维护人民群众生命财产安全的保障线，也是党和政府加强安全生产工作的责任线，更是贯穿于《意见》整体内容的主线，是指导安全生产工作的大原则、大逻辑。

十八大以来，习近平总书记反复强调要落实“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的安全生产责任体系。《意见》明确规定，各级党政主要负责人是本行政区域内的安全生产第一责任人，其他领导成员对分管领域的安全生产工作要负领导责任，各级安委会的主任必须由同级政府的主要负责人担任，党委政府的相关负责人要作为成员，形成齐抓共管的工作格局。

黄毅介绍，《意见》围绕着安全生产体制改革创新提出了一系列新思路、新措施。第一，充分发挥各级安委会统筹协调的作用，重点解决主要矛盾、突出问题。第二，各级安全生产监督管理部门要履行好综合监管的职责，做好安委办日常工作，对本级政府部门和下级政府安全生产工作进行监督检查、指导协调、巡查考核。第三，要建立安全生产和职业健康一体化监管的体制。第四，依托煤矿安全监察体系加强对非煤矿山的安全监管监察，煤监局将原来承担的一些行政审批事项移交地方政府，专门进行安全监管执法。第五，对危化品监管的各个环节要进一步落实责任、堵塞漏洞。第六，完善开发区、工业园区、港区、风景区等功能区的安全生产工作体制、机制，消除监管盲区。

国务院应急专家组成员、中国安全生产科学研究院研究员刘铁民介绍，目前，我国相关法律制度没有明确规定安全监管执法人员的执法边界和履职内容，这种不明确导致事故责任追究中自由裁量度很大。对此，安全监管执法人员，尤其是基层的执法人员反映强烈。近几年，事故责任追究力度不断加大，安全监管执法人员承担的风险和获得的权益不对等，影响了队伍的工作积极性和稳定性。

《意见》提出，要出台安全生产监管执法人员依法履行法定职责的规定，对安全监管执法人员的责任边界、履职内容、失职的确定条件都要作出明确规定。一旦出现重大事故，或者是各类事故隐患治理没有落实，即可以对尽职者照单免责，对失职者照单追责，这有利于增强安全生产监管系统法制工作的严肃性，还可以激励安监队伍，使他们真正地知难而上、勇于担当，提高安监系统的工作效率。

《意见》提出，实行重大安全风险“一票否决”。刘铁民认为，风险无处不在，但事故都可预防。对事故风险的源头没有识别，或者识别出危险但没有采取坚决有效的治理行动，这两种情况都等同于默认和等待事故发生。

十八大以后习近平总书记就强调，要在根本上解决问题，切断源头。《意见》提出了三方面具体实施意见。一是对高风险项目实行严格的风险评估和安全准入，达不到安全条件，不立项、不审批、不建设、不运行。二是在城乡建设中，从规划、建设、运营、管理各个方面，融入安全生产的基本要素，达不到条件的不允许推进。三是在已经开展生产经营活动的企业和城市，如果发现重大事故隐患，要坚决采取“四停一扣”措施，即停产、停业、停建、停电、扣押。

《意见》提出要强化城市运行安全保障。当前我国城市公共安全形势非常严峻。这一方面是因为我们国家城市发展太快，另一方面是我国的城市公共安全管理还存在着基础性、制度性的问题。习近平总书记在中央城市工作会议上提出：要把安全放在第一位，把住安全关、质量关，并把安全工作落实到城市工作和城市发展各个环节各个领域。《意见》对加强城市运行的安全保障，提出了一些具体要求：对城市进行安全评估，推广安全发展示范城市建设经验，加强城市重大基础设施的建设，提高事故防范等级等，建设全方位、立体化的城市公共安全体系。

刘铁民说，职业健康是当前我国安全生产过程中一个比较薄弱的环节，资源配置相对较弱。职业健康监管也存在着多头管理、职能交叉的问题。我国职业危害点多面广，而职业病潜伏期长，如果现在不下大力气解决，将导致欠债较多，甚至积重难返。

英国、美国、日本等国家在工业化基本实现的时候就非常重视职业危害防治工作，取得了明显的成效。他们将安全与职业卫生一体化推进，表现为“三个一致”，即一个法律、一套机制、一个体制。所以，《意见》提出，管安全必须管职业健康，在安全生产和职业卫生的监管执法过程中，要实行一体化。

目前，安监、卫生、人力资源和社会保障三个部门在管职业健康，三个部门运用着不同的法律，长期处于协调磨合状态。安全生产和职业健康一体化监管执法体制从根本上解决了这一问题。对一个危险源，一个部门一管到底，执法效能将明显提高，企业也没有了推诿的空间。

此外，《意见》明确将安全生产监督管理部门作为政府工作部门和行政执法机构，加强安全生产执法队伍建设，强化行政执法职能，重点充实市县级安全生产监管执法人员。

清华大学公共管理学院政府研究所所长、中国行政法学研究会副会长于安认为，《意见》从立法、标准、督办、追责四个方面出发，对依法治安进行了系统化的部署。

《意见》明确提出，要研究修改刑法有关条款，将生产经营过程中极易导致重大生产安全事故的违法行为纳入刑法调整范围，这对落实安全生产责任有非常重要的意义。

刑事惩罚是对违法行为最严厉的惩罚，过去我国对安全生产违法行为的处罚局限于行政惩罚。比如，对拒不整改重大隐患的、强令违章冒险作业的、拒不执行安全监察执法指令的行为人没法追究刑事责任。违法成本太低，不足以制止这一类违法行为。《意见》把安全生产的责任提高到刑事责任，说明安全生产违法行为具有严重的社会危害性。这种危害不以行为结果为构成要件，只要行为人有危害安全生产的行为，就可以依据其行为的危害严重程度追究其刑事责任。“换句话说，不追究刑事责任，不足以惩治这类违法行为。”于安说。

《意见》提出，设区的市根据立法法的立法精神，加强安全生产地方性法规建设。于安认为，这对于发现、惩治违反安全生产要求和法律的行为有很重大的意义。

过去我国比较重视高层次的立法，一定程度上忽视了安全生产工作的地方性、差异性、情景性，这导致违反安全生产法规的行为不能够及时地被发现和惩治。按照《意见》规定，地方政府根据当地的产业结构、社会经济发展条件，以及安全生产形势，有针对性地制定与当地情况相适应或者情景化的法规，能够提高法规的可预见性、针对性。

《意见》还提出，改革生产经营单位职业危害预防治理和安全生产国家标准制定发布机制，明确规定由国务院安全生产监督管理部门负责制定有关工作。

生产活动要遵守相应的国家标准才能够安全进行，我国现在的安全标准的适用性比较差。要改进，就必须及时地提出新标准、修订旧标准，但是在立法计划、标准的修订程序、审批效率，以及修改的周期等方面都存在问题。《意见》着力解决这些体制上的问题。

此外，《意见》还要求建立事故暴露问题整改督办制度。目前，我国要求在事故结案以后的一年内，把整改要求落实到位。但实际上，整改完成率比较低。督办制度将有效保证整改措施尽快落实。

《意见》提出，企业对本单位安全生产和职业健康工作负全面责任，要严格履行安全生产法定责任，建立健全自我约束、持续改进的内生机制。

神华集团有限责任公司总经理凌文介绍，据统计，绝大多数的事故都是企业违法违规生产经营建设所造成的，而违规里面最主要的一个问题，就是安全生产责任落实不到位。目前，企业主体责任不落实的问题突出，安全生产法定责任不落实，重大安全风险没有有效管控，重大隐患长期得不到整治，导致重特大事故发生。建立企业落实安全生产主体责任机制，特别是企业的主要负责人、一把手要严格履行安全生产第一责任人的责任。严格按法律规定，把责任锁定为法定责任，承担相应的法律后果。实行严格的全员安全生产责任制，切实做到安全责任、管理、投入、培训和应急救援“五到位”。

《意见》提出，加强重点领域的工程治理。凌文认为，国际通行的安全生产最重要的工作是“工程科技、技术保安”。就我国情况来看，目前要重点围绕以下几个行业领域加强工程治理。一是深化矿山灾害工程治理。采取工程治理手段，着力加强煤矿瓦斯、火、水害等重大事故隐患治理，做好对危险源的辨识和应对灾害的准备。二是加快危险化学品和化工企业生产、仓储场所安全搬迁工程。三是深化油气开采、输送、炼化、码头接卸等领域安全整治。四是强化交通运输领域安全工程整治。

就《意见》提出的取消安全生产风险抵押金制度，在高危行业强制实施安责险制度，凌文表示，2006年以来实行的企业安全生产风险抵押金制度，对落实企业安全生产责任、保障事故抢险救援发挥了积极作用。但该制度也存在很多问题，特别是长期占压企业资金，加重企业经营负担，已不能有效满足安全生产风险预控需要。通过监管部门，把安全生产风险抵押金制度上升为安全生产责任保险制度，在高危行业强制实施，这将充分运用保险价格杠杆的手段，调动社会相关方积极性，共同为企业加强安全生产工作提供安全保障服务，有效化解安全风险。

就《意见》加强安全生产信息化建设的要求，凌文指出，信息化对安全生产工作具有巨大的推动和保障作用，安全生产最主要的是“科技保安”。加强建设信息化、数字化，特别是采用大数据、互联网的技术，显然是未来提高企业安全生产保障水平的重要措施。