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矿难多兮举国忧 缘木求鱼兮何时休

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怡然 发表于 2007-7-11 12:22:00 |显示全部楼层

矿难多兮举国忧 缘木求鱼兮何时休

非法煤矿是黑企业,是国有矿产资源的侵吞者;非法开采是典型的侵占行为,是将国有矿产资源据为己有的恶劣手段。它们有的暗中盗采,有的分开挖掘。对这种不被法律承认的煤矿,政府的作法应该是毫不犹豫地依法取缔,根本就没有义务对其进行监督管理;否则,就是养虎遗患。尤其是将它们虚拟为安全生产的责任主体,用有关安全生产的法律法规去进行规范,这就会产生某种误导,使一些人“以生产方式犯法情有可原”的主张,成为封建法治“窃钩者诛,窃国者侯”的翻版;还会让那些精于投机的非法采矿者从中悟出“安全侵占”的歪理。这种误导的后果,不仅破坏市场秩序,废掉人们判断是非的能力,使精神生活出现错乱,使社会公德丧失标准,还会毁灭全社会好不容易建立起来的法治雏形。


2005年,在各级政府的努力下,全国安全生产形势总体趋缓,共发生各类伤亡事故718万起,死亡127万人,同比分别下降10.7%和7.1%。其中煤矿事故3341起,下降8.2%,死亡5986人,略有下降。但是,自1950年河南宜洛煤矿瓦斯爆炸死亡174名矿工后的55年间,我国死亡人数超过百人的煤矿矿难共有22起。其中20042005两年就多达6起,占总数的14强,尤其是2005,一年之内就发生4起,死亡600多人,其频率之高是建国以来年均起数的10(参见20051212日李毅中在安全生产视频会议上的讲话)。从现象上看,人们会对此做出同样的判断,认为这是生产安全问题。其实不然。据国家安监总局统计,仅200511日至88日,全国的多起重特大矿难中,由非法开采引起的就占60%。显然,非法开采是多数矿难的主因。但是,非法开采本身是安全问题吗?回答应该是否定的。因为它所违反的,并不是安全生产的法律法规,而是《工商行政管理暂行规定》以及《煤炭法》、《矿产资源法》、《宪法》等。所以,治理非法开采,安监部门不是执法主体,而由安监部门去追究非法矿主的事故责任,实际上是在虚拟监管对象,给非法者以合法待遇。这两种情况之所以存在,与人们一直在误读安监部门的职责有着密切的关系。这种职责误读不仅给安监部门以很大的社会压力,还使矿难顽疾因救经引足而久治不愈,甚至欲益反损。


由此可见,对生产进行安全监管,必须打破出了事故后以事故的直接原因来界定监管职责范围的陈规,应依据《宪法》和另有执法主体的相关法律,从治理非法生产人手,切实避免有关部门在事故发生前的不作为和事故发生后的不当作为。只有这样,才能消除由于不作为在引发事故后所产生的法律责任混淆不清的现象和不当作为对合法企业安全生产带来的不公平等负面影响。如果各级政府都以这样的思路去进行社会实践,去发展地方经济,仅重特大矿难就可减少60%以上,成千上万的人就不会死于非命。这是一件功德无量的事,何乐而不为呢?


联合执法,扬汤止沸


安监部门管不了非法煤矿以及无法管非法开采的问题,正如巧媳妇面前的无米之炊。这从安监总局局长李毅中对联合执法的渴盼和要求解决深层次矛盾的多次呼吁中,已经得到证实。2005728日,李毅中在全国安全生产工作座谈会上所说的“七个依*”,有六个依*对象都不是安监部门自身,可见问题的严重性。联合执法有明显效果,这是李毅中的切身体会。他说,“公、检、法到第一线,比安监总局的力度大多了。今后组织事故调查组我们欢迎公安、高检、高法参加事故调查组,借助他们的力量,人民民主专政的力量,强化安全工作。”但是,这正常吗?为什么联合执法才有效果?从参与联合执法的部门所具有的职能来看,就不难得出答案。试想,如果导致事故的原因是单纯的安全问题,需要联合执法吗?需要“人民民主专政的力量”吗?再则,联合执法只不过是一种并非常态的、存在程序违法之嫌的运动式执法,是解决临时问题的扬汤止沸法。但从这种执法形式被看好的现象中,笔者以为,再也不能把矿难看成是单纯的安全问题,它只是各种深层次社会问题的交*点和破坏点,而这些深层次社会问题的存在,就是有关部门或相关法律的执法主体不作为的结果。其中,非法采矿是当前最突出的问题,但并不是现行法律解决不了的问题。这是必须正视的客观现实,对于非法采矿问题,我们没有任何理由说法制不健全。因为,这话说出来,既不符合逻辑,也不符合事实。既然能以“非法采矿”定论,就不能随便说法制不健全,更不能说无法可依,既然有法可依,为何“非法采矿”猖獗?推论到此,想必结论已经得出,那就是所涉法律的执法主体不作为或主体缺位。


应该指出的是,矿难发生后公、检、法参加调查比安监部门力度大,这种现象本身就是事故原因或者是在诉说事故原因,而且还说得不够。正如本文已经指出的,在导致矿难发生的诸种主要原因中,非法开采占60%。非法开采该谁管,法律写得清清楚楚。如果能有效地消除这一原因,矿难将减少一大半;而消除这一原因的正确作法,不是矿难后参与调查,而是事前的依法履职。如果矿难已在非法煤矿发生,有关部门唯一能做的,就是考虑该承担不作为的法律责任。


事实上,我国现行法律有足够的力量消除非法采矿问题,只要各级政府和各执法主体在各自的职责范围内,严格的按照法律程序履行职责,善于作为,大胆作为,取缔非法煤矿,打击非法开采,为安监部门创造条件,让安监部门腾出手来去解决《安全生产法》所赋予的,有能力自主解决的,属于直接原因(包括一些间接原因)的安全问题。

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怡然 发表于 2007-7-11 12:22:00 |显示全部楼层
职责误读,越俎代庖

对非法采矿者提出安全要求,没有法律根据,政府也没有这项职责。非法采矿者触犯的不是《安全生产法》,《安全生产法》的调整范围不包括非法采矿。所以,作为《安全生产法》的执法主体,当把非法采矿者也作为执法对象时,《安全生产法》的性质就发生了变化,其法律名称中的“生产”概念,就被替换为“盗采”或“侵占”。试想,有哪一个国家会为非法活动颁布保护性法律?须知,这是比“官员入股”更深层次的值得思考的问题。一个正步入法制轨道的市场经济国家,不能在法治上再出问题。

然而,安监部门介入对非法采矿的监管,实属无奈。按照《安全生产法》第二条的规定,该法的适用主体是生产经营单位。换句话说,作为《安全生产法》的执法主体,安监部门的监管对象是从事生产经营活动的生产经营单位而生产经营单位,必须是取得工商营业执照的法人。按照《合伙企业法》,《公司法》,《全民所有制工业企业法》以及《工商行政管理暂行规定》等法律法规的规定,企业在领取营业执照前,不得从事生产经营活动。而工商行政管理机关是法律、法规确定的,负责确认从事商品生产、经营活动的各类企业,事业单位、社会团体、公民个人(经营者)的法人资格或合法经营地位的登记主管机关。要取得法人资格,必须到工商行政管理机关登记,并领取营业执照。

毫无疑问,安监部门的监管对象是具有法人资格的生产经营单位;《安全生产许可证条例》第二条第一款也明确规定,“国家对矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产企业(以下统称企业)实行安全生产许可制度。”由此可见,目前安全生产许可证的核发对象是有工商营业执照的上述五个行业的企业法人。其中,包括以采矿为业、拥有合法采矿权的企业法人。这与《安全生产法》确定的监管对象是一致的。所以,非法采矿者,根本就不是安监部门法定的监管对象:换言之,法律没有赋予安监部门监管非法采矿者的权利。对非法采矿者,公民若有发现,如果只知道向安监部门反映,就等于将盗警电话拨成了急救电话。正确的做法应该是向工商管理部门、国土资源管理部门和公安部门举捣安监部门在日常检查中若有发现,亦不宜越位,应立即向当地有关部门通报情况,并同时向政府汇报3如果有关部门不管或管而不力,任由已被发现的非法采矿继续进行,安监人员应以公民的名义,向当地行政监察机关举报这些部门或有关人员的不作为和失职行为;如果非法采矿者在非法行为实施过程中因失手引发伤亡,就不单是非法采矿问题,还构成与人身伤害有关的社会治安问题,甚至是刑事案件。这更不在安监部门的职责范围之内。如果以安监部门为主进行查处,对非法采矿者而言,就等于默认其合法地位,使其在接受查处时享有合法企业的待遇。这对打击非法行为极为不利,是虚拟责任主体的无的放矢之举。这样下去,就很难从根本上解决非法采矿问题。不禁止非法采矿,60%以上的矿难就没法消除。

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怡然 发表于 2007-7-11 12:23:00 |显示全部楼层

对象虚拟,治丝而棼

发生“8·7”矿难的广东梅州大兴煤矿,既无工商营业执照,又无采矿许可证,一个典型的货真价实的非法煤矿,2003年还被梅州市评为先进民营企业。没出事故时无人过问,虽已犯法却长期逍遥法外,当地安监部门还发给安全生产许可证。与大兴矿类似的非法煤矿不在少数。例如发生“12·7”特大矿难的唐山刘官屯煤矿,也是一个没有工商营业执照和煤炭生产许可证的非法矿井。这已从大兴矿矿主曾云高涉嫌犯“非法采矿罪”被逮捕的事实中得到证实。但是,按照《宪法》、《矿产资源处》、《刑法》等法律来说,构成“非法采矿罪”的必备条件不是事故,因为采矿是否非法,不是看其是否发生事故,而是看其有无工商营业执照和采矿许可证。无论是否发生事故,只要无此两证,或只有其一,就是非法,就构成此项犯罪的充分条件。阻止其继续犯罪的时机不是在犯罪失手,即发生矿难后,而是一经发现,工商部门、国土资源部门、公安部门就应依法取缔和严厉打击。然而,我们却等到发生事故后,才予以打击,这是不可思议的。更令人百思不得其解的是,这些连法人都不是的非法煤矿,居然在事故发生后还被虚拟为法人,成了“责任事故罪”的犯罪主体。看起来数罪并罚,体现了执法的严厉,殊不知,这是背离法制原则的,既不尊重事实,也不尊重法律。因为集“非法采矿罪”与“责任事故罪”于一体的情况只有一种,即合法企业非法采矿。否则就说不通,就是在虚拟责任主体。因为“责任事故罪”是法人(法人代表或法定代表人)的专用罪条,而“非法采矿罪”才是法人和自然人都可能触犯的罪条。

近年来,尤其是2005年,重特大矿难创历史之最,各级政府下了很大的力气进行治理,但收效不大。问题在哪?笔者以为,问题在处理矿难时,不问清红皂白地把连法人资格都没有的矿主虚拟为法人,然后在它身上求证是否具备安全生产条件。这是不尊重宪法的避重就轻之举,是矿难难治的根本所在。一些犯下掠夺国有资源罪和故意伤害罪的矿主,还被“光荣”地戴上“责任事故罪”的帽子。

非法采矿是矿难高发之主因

事故原因的划分,通常有两种,一是直接原因与间接原因,二是主要原因与次要原因。长期以来,多以前者定案。如此查处事故,即使对直接责任者使用重典,也仅能治标。因为事故的直接原因往往存在于被动执行者身上,其表现多以“三违”为特征,即不按规章制度办事,不遵守安全规程。而被习惯视为间接原因的某些现象,才是事故必然发生的决定因素。其表现为一些地方或有关部门对非法采煤的默许和放任,以及出事后与生产事故相提并论、虚拟责任主体、误用罪条等。这些习以为常的枉法现象,是近年来比安全违法更为严重的矿难致因,也是安监部门束手无策的深层次原因。具体来说,当前矿难的主因是非法采矿,而非法采矿有两种形式,一是非法企业的非法采矿,二是合法企业的非法采矿。二者虽有区别,但都触犯了《煤炭法》、《矿产资源法》和《宪法》。

非法企业的非法采矿

非法企业,就是没有到工商行政管理部门登记注册并取得法人资格,没有领取工商营业执照就从事生产经营活动的个人或团伙。这样的企业,无论从事什么样的生产经营活动都是非法的,其行为过程本身就是对社会经济秩序的破坏;如果以采矿为业,那就触犯了法律,是一种类似以暗中偷盗或公开哄抢的方式将国有资源据为己有的犯罪行为。这是我国现行《宪法》第九条、《矿产资源法》第三条、《刑法》第三百四十三条的明确规定。

2005年有两起死亡人数超过百人的矿难就是非法企业非法采矿造成的。一例是本文提到的“8·7”透水事故,123人死于非命,另一例是发生在河北唐山的“12·7”瓦斯爆炸事故,108人殒命。这两起矿难都是黑企业所为。遗憾的是,两起事故都在没有合法的责任主体的情况下,被判定为“特别重大责任事故”。如果这是责任事故,那么责任者是谁?如果责任者是黑企业的矿主,就等于将这个黑企业默认为法人。但是,按照《安全生产法》第二条的规定,不具有法人资格的黑企业不在《安全生产法》的调整范围之内,所以黑企业不可能成为“重大责任事故”的责任主体。

合法企业的非法采矿

所谓合法企业的非法采矿,指的是已在工商行政管理部门登记注册,有工商营业执照的法人,在未取得采矿许可证的情况下擅自采矿的行为。按照《宪法》第九条“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”的规定,其所犯罪条与非法企业非法采矿基本相同。但是,合法企业是其非法行为的责任主体。尽管如此,合法企业在非法采矿过程中发生人身伤害,也不宜以《安全生产法》的条款来对其行为进行违法认定因为它前置有比安全违法更严重的非法行为,其触犯的法律首先是《宪法》和《矿产资源法》、《煤炭法》等。而实践中,在许多情况下,我们只要在事故诸因中找到了人为原因,不管事故是否发生在合法的生产经营活动中,只要其活动方式是生产经营,就笼统地将其归为“安全生产违法行为”,并习惯地认为该由安监部门去查处。这是很不恰当的.

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怡然 发表于 2007-7-11 12:23:00 |显示全部楼层

违法采矿与非法采矿之别

值得注意的是,触犯《安全生产法》的行为不是非法采矿,而是违法采矿,指的是有采矿资格的法人在不具备安全生产条件的情况下组织采矿的行为。违法采矿与非法采矿有着本质的区别,不能相互混淆。前者所指是采矿条件不安全,后者所指是采矿权利没取得。这里还必须明确一个概念,即所谓“安全生产违法行为”,是针对具有工商营业执照(包括具有采矿许可证的矿山企业)的法人而言的,即使其违法事实表现在从业人员个体(自然人)的行为上,但这一行为若发生在企业合法的生产经营活动之中,就应认定为“安全生产违法行为”。

非法采矿指的是自然人或法人违反《煤炭法》第二十二条、《矿产资源法》第三条、《宪法》第九条的行为。《煤炭法》第二十二条确立了采煤的许可证制度,“未取得煤炭生产许可证的,不得从事煤炭生产”;《矿产资源法》依据《宪法》做出的规定是,“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源”。凡有上述情形的,就是非法采矿,无论是否发生事故,当事人都应受到政府的依法约束和相应的法律制裁。对此,《矿产资源法》第三条是这样规定的,“各级人民政府必须加强矿产资源的保护工作”。由此可见,如果非法采矿确实存在,其所在地人民政府就负有责任I如果因非法采矿引发事故,承担事故责任的,就应当是当地政府或它的相关部门。但是我们在司法实践中却张冠李戴,把本应戴在政府有关部门头上的帽子戴在了不法分子头上。给人们的社会生活和法治观念造成混乱。

还有,在界定煤矿的合法与非法上,存在概念混淆,层次不清,主次不分的逻辑问题,让人在实践中难以掌握。例如200593日起施行的《特别规定》第五条是这样来界定非法煤矿的:“煤矿未依法取得采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证、营业执照和矿长未取得矿长资格证、矿长安全资格证的,煤矿不得从事生产。擅自从事生产的,属非法煤矿。”这里把违反《宪法》与违反《安全生产法》等同看待,把非法煤矿与违法煤矿混为一谈,把企业取得有关资质的先后秩序打乱,让人不好掌握,也难以操作。按常规,安全生产许可证的申领,是企业法人在已经取得将要从事的生产经营活动的各项准入资格后的最后一道程序。也就是说,企业要生产,首先要取得工商营业执照,如果要采矿,还得依法取得采矿许可证等等,在这些手续完备后,还要达到《安全生产许可证条例》第六条规定的所有条件,才能取得安全生产许可证。因此,即使是有工商营业执照的法人,若要采矿,也必须取得采矿许可证,这是合法从事采矿的先决条件,没有这个前提,其他条件都是空谈。如果没有采矿资格的企业在采矿过程中发生伤亡事故,它所触犯的就不是《安全生产法》,其查处机关也不该是安监部门。否则就难免悬断是非,于事无补,甚至事与愿违,得不偿失。

其实,判定一个采矿企业是否合法很简单,看其有无工商营业执照和采矿许可证便一目了然。如果把安全生产许可证作为判断要件的话,只能表明其是否符合《安全生产法》,的有关规定,不能认定其是否非法。像广东大兴矿能拿出安全生产许可证,却拿不出工商营业执照和采矿许可证,你能说他是合法煤矿吗?

所以必须强调的是,只有合法煤矿的违法采矿才属于安监部门管辖。因为它有工商营业执照和采矿诸证,其采矿行为是符合《宪法》和《矿产资源法》以及《煤炭法》的,也不违反工商行政管理规定,只是在具体的经营活动中有重生产轻安全的行为,也就是人们通常所说的安全生产违法行为。这种行为导致事故,其情节如果触犯刑律,企业法人只涉嫌犯“责任事故罪”,不涉嫌犯“非法采矿罪”。

原载于 《现代职业安全》第3  作者 邱成
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