强化事前预防 建立激励机制

强化事前预防 建立激励机制
——访南开大学法学院教授、中国法学会理事侯欣一
■本报记者 丁 茜
侯欣一，全国政协委员，南开大学法学院教授，中国法学会理事，中国法学会法学教学研究会理事。
侯欣一很关注安全生产的相关问题，尤其是新闻报道中的各类事故。“现在没有人不关心这个，这与每个人的生活息息相关。”
侯欣一说，出台近12年的《安全生产法》对这些年来安全生产形势好转的推动作用毋庸置疑，此次修改更是往前迈了一大步，“规定得越细，越好操作”。作为主攻法律史的大学教授，侯欣一从法律的应用和操作层面，对《安全生产法修正案（草案）》（下文简称修正案草案）提出了意见和建议。
他提出，凡是规定的生产经营者的责任和义务，均应制定相应的实施机制和法律后果；充分利用好激励机制，营造全社会关注安全生产的良好氛围。
“规定得越细，就越好操作”
作为学法的人，在关注生产安全事故时，侯欣一的职业敏感自然而然会被触发，他会进一步关注事故涉及的安全生产领域的法规的执行情况。对于新闻报道中层出不穷的大小事故，他直言不讳：“如果《安全生产法》在平时执行得足够到位，就可以避免很多事故发生。”
在侯欣一看来，现行《安全生产法》已经把最基本的权利、责任、义务都明确了，但法规执行得不到位，给企业主造成了“出小事故后没人管，出大事故后靠运气”的印象。
他说：“要让企业主意识到所从事的行业是有很高的安全生产门槛的，不能因为企业规模小，说承担不起罚款就少罚了。”
侯欣一认为，一部法规的操作落实与规定的细化是相辅相成、相互促进的。“规定得越细，就越好操作”，而实践越久，就会发现越多问题、细化改进越充分。
《安全生产法》这类行业法在中国现行的法律中，民众关注度低、改进少，只有框架的原则性的规定，缺少细节的填充。侯欣一坦言，《环境法》《大气法》等行业法都存在这样的问题。“相比之下，《民法》《刑法》这种关注度高的法律，细化完善得好一些。”
此次修正案草案在理念上有了很大转变，侯欣一介绍，以前的理念是自上而下的监管，修正案草案强调了系统监管,“整个监管思路适应现代发展需要，理念与国际接轨”。
此外，在现行《安全生产法》的大框架基础上，修正案草案提出了一些具体的规定。例如，增加了企业应当按规定提取和使用安全生产费用的规定，明确企业在对从业人员进行安全生产教育和培训的基础上，应当建立安全生产教育和培训档案等。“监管者通过规定企业生产的内部细节来进行安全管控，从而引导企业落实主体责任。”侯欣一说。
缺少实施机制的法律 是“没牙的老虎”
法律对生产责任者（企业）、监管者（政府）规定相应的责任和义务，还应对每一项责任和义务都制定对应的违法处罚条款，“不能等最后出了事故再处罚”。侯欣一认为，虽然修正案草案已经细化了许多，但从实施的角度讲，没有规定相应的实施机制和法律后果，再好的规定也有可能成为“没牙的老虎”。
侯欣一举了个例子，修正案草案第四条规定了生产经营单位安全生产责任制，但没有提出相应的实施机制，也未对违反这项条款的情况作出规定。安全生产责任制如何落实？如果未建立安全生产责任制，生产经营单位应承担怎样的法律责任？“以前规定得比较粗略，执行情况也不好。现在细化了，但是没有实施机制的对应，还是容易落实不到位。”侯欣一说出了自己的担忧。
他认为，只有规定了法律责任和实施机制，才能真正发挥安全生产法的预防作用，才能真正督促生产经营单位将注意力放到事前预防上来，以防形成“只有因为未履行法定义务并造成严重伤害结果时才需承担责任”的不利局面。
“在这方面，《刑法》《民法》就规定得很详细。”侯欣一介绍，《刑法》中不仅规定了各种情况下杀人要负什么责任，还规定了筹划杀人要负什么责任。即使没有实施杀人行为，但只要有这个意向也要被严惩。他举了花盆坠落伤人案作为例子，根据《侵权责任法》，该违反《民法》的行为是共同危险行为。如果有人被楼上的花盆砸中，那么楼上所有花盆摆在外面的且不能证明不是自己家花盆砸下去的住户都要承担责任。“大家慢慢养成习惯，就不会在窗台边摆花盆了。”
“事前处罚严厉了，实施机制细化了，就能起到预防作用。”侯欣一说。
“调动积极性，处罚和奖励是手段”
使用好激励手段，是侯欣一提出的另一个建议。他说，目前激励机制在整个立法体制中应用得还不是很好。“想要公众都参与到某项活动中，就要调动人们的积极性。”
“处罚和奖励只是一种手段，人们一开始会对一种转变感到不适应，但时间长了养成习惯了，就会变成自觉行为。”侯欣一举了塑料袋屡禁不止的例子，他认为如果对所有提供塑料袋的卖方进行处罚，同时鼓励人们对使用塑料袋的行为进行举报，所有卖方都不提供塑料袋了，虽然卖方的生意一时会受到影响，但长此以往人们会养成买菜时带环保袋的习惯，同时将避免日后严重的环境污染以及巨额的治理费用。
现行《安全生产法》中规定了社会舆论监督的权利，侯欣一认为可以充分利用举报奖励制度促进该项权利的行使。“一些企业员工不清楚哪些隐患可以举报，如果把举报项目细化，他们就会盯牢那些隐患。”他说，针对修正案草案中规定的企业要进行安全教育培训、制作档案，就可以规定不制作档案的企业将面临何种处罚、如果举报可以奖励多少钱。“这样员工就明白哪些隐患与自己息息相关。”
侯欣一认为，通过利益调动人们的积极性没有什么不妥，最好的监督者就是和利益直接相关的人。对于企业来说，其利益直接相关者是企业员工和企业竞争对手。
“如果没有利益，企业不会真正重视安全生产，永远被动投入。”侯欣一说。他举例，两家煤矿企业的规模和投入都差不多，一家企业安全生产做得好，政府就对它进行奖励，另一家安全生产做得差，政府就对它进行处罚，“时间长了，企业觉得安全生产做得好会有利益，企业的积极性就会被调动起来。”

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　　孙锡云(夕云)

　　20014年5月

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