安全监管岂容“特区”存在

——央企安全生产工作述评（下）

■本报记者 闫 静

近年来，有关少数央企是“独立王国”的讨伐声一直不绝于耳，近日关于武汉某央企对经济普查人员三次上门都强硬拒绝的报道更是引发热议。

央企地位特殊、实力雄厚、资源丰富，即使是设在地方的分公司、子公司，也往往规模大、效益好、利税多，并在地方经济中具有举足轻重的地位。正因为如此，在经济活动中，少数央企不把他人放在眼里，拒绝政府监管和公众监督；地方对央企自然高看一眼，表现得过于客气；基层管理部门因无职无权，只能“睁一只眼、闭一只眼”。这种现象越来越普遍，并对央企安全生产工作造成潜在影响。

今年以来，从中储粮的大火、中石油的爆炸、中储棉的火灾到中石化的管道泄漏爆炸，一个个装备先进、技术一流、人才济济的央企，成为安全生产方面的反面典型。个中原因除企业自身责任悬空、管理松懈外，地方政府属地管理缺位的因素也不可忽视。

有的央企太牛气：我是“老大”我怕谁

一些央企动辄以自己的行政级别为盾牌，拒绝政府监管和公众监督，早已不是新鲜事了。在安全生产领域，类似情况也不时出现。

本报特约评论员朱凯表示，其所在的吉林省吉林市昌邑区前一阶段搞安全管理网格化建设调研时，就有基层安监站人员大倒苦水：“人家连门都不让进，还管个啥？”

“一些央企在安全生产中习惯以‘老大’自居。”中国安全生产网评论员张向阳直言不讳。他总结道，“老大”的表现主要是：有的企业领导因工作“太忙”，从不组织或参加安全生产法律法规学习，就连自己的安全生产管理资格证也由他人代考；有的企业遇到安全检查，总是以领导不在家、正在检修、安全管理人员有事等为由，给安监人员吃“闭门羹”；有的企业则对安监人员下达的整改指令阳奉阴违，安监人员走后，一切照旧。

《中央企业安全生产监督管理暂行办法》中明确规定，央企应依法接受国家安全监管部门和所在地安全监管部门、行业部门的监督管理。但现实是，一些央企留给人们的印象是“门难进、脸难看、事难办”。

央企的“牛气”不单单表现在拒绝监管上，在面对事故等负面问题时，也常常表现得“无所谓”。

近年来，许多央企前赴后继踏入同一条河流。2012年以来，中国中材、中冶集团、中粮集团、中煤集团、中国外运长航、中国能建等央企均连续发生了2起以上较大生产安全事故。

2010年，中石油大连石化先后发生2起火灾事故，造成巨额损失。然而，直到1年后的8月31日，中石油才做出对大连石化总经理免职的决定。新任总经理履职还不足2年，今年6月2日，事故再次上演。

由中国铝业股份有限公司等3家企业共同出资建设的广西华银铝业有限公司，自2008年上马160万吨氧化铝项目后，为项目而建的龙山排泥库接连9次发生泥浆泄漏事故。相关监管部门曾3次约谈企业负责人，并下达停产通知，但企业总是一边生产一边整改，整改过后，事故又会卷土重来。

“个别企业对事故原因的分析避重就轻，没有把重点放在查找引发事故的深层次原因上，致使事故的主要原因被掩盖，整改措施未跟上。”在11月29日召开的中央企业安全生产和应急管理工作会议上，国资委副主任黄淑和深刻指出了部分央企的问题所在。

广西大学环境学院院长李小明曾就这一现象表示，一些有实力的大企业，因在当地财政中具有不可取代的地位而忘乎所以，在多次违规事故中产生“霸王心理”。

《新华每日电讯》刊发的一篇评论认为：大企业“家大业大伤不起”，容易滋生“大事化小、小事化了”的侥幸心理，而且他们可以调动的社会资源很多，应对监管的博弈能力更强。

对地方监管不放在眼里、对吸取事故教训轻视大意，使本应带好头、做表率的央企，频繁在事故面前栽跟头。

有的地方太客气:“财神爷”谁敢得罪

近年来，一些央企接二连三发生生产安全事故，并有愈演愈烈之势。专家认为，一方面，是我国经济爆发式增长与安全保障能力相对薄弱的矛盾所致；另一方面，一些地方不负责任的惰政气息、漠视规则的落后意识、对安全细节缺失的集体宽容，使央企在发展中埋下了众多病灶和隐患。

多年来，沿海沿江一带大力发展重化工业，却对企业选址缺乏风险评估和科学规划。相关企业往往靠近港口和高速公路，以便运输和降低成本。但是，化工污水排放导致的严重污染，安全先天不足导致的各类事故，给地方带来巨大负担。

广西华银铝业有限公司每年对德保县财政收入的贡献有5亿多元，占全县财政收入的80％。或许正是这一因素，其建设的氧化铝项目直到被叫停，都始终没有采矿证、安全生产许可证，配套的环保设施也未经验收。

陕西省社科院经济研究所助理研究员刘晓慧指出，央企和地方政府的关系近几年更加复杂多变。一方面，地方政府欢迎央企落户，毕竟它们实力强，能促进当地经济发展，形成产业链，对调整当地经济产业结构、带动就业和服务业都有好处；另一方面，地方政府对央企没有话语权，没办法管理，从而引发很多问题。

一旦出了问题，考虑到各自利益，央企和地方政府又会达成某种默契。长期工作在执法监察一线的河北省灵寿县安全生产监察大队大队长齐玉清透露，央企的下属企业分散在全国各地，其出事故导致人员死亡后，人数会统计在当地政府的事故死亡人数中，进而影响地方政府的年终考核。如果发生的是一般死亡事故，影响面不是很大，央企下属企业老总怕扣年薪，往往会主动瞒报事故；地方相关部门担心影响年终考核，也会“睁一只眼、闭一只眼”。去年底，中铁隧道集团瞒报8死5伤的爆炸事故便是典型实例。

不过，城门失火，殃及池鱼。地方对央企的包容、迁就，难免不引火烧身。中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故发生后，从应急救援到后续的人员安抚，当地政府全力以赴，投入巨大精力，却依然难以赢得公众的理解。类似的还有2005年发生的中石油吉林石化公司双苯厂爆炸事故。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所助理研究员周健奇认为，政府该承担的服务职能或缺失、或转嫁给企业后，会导致企业运营成本增加、风险增大。

在中央政治局第28次常委会议上，习近平总书记给为政者敲响了警钟。他强调，各级党委和政府要增强责任意识，落实安全生产负责制，该担责任的时候不负责任，就会影响党和政府的威信。

基层普遍没底气：无职无权不专业

除了“央企太牛气、地方太客气”外，因职责不明确而形成的央企安全监管漏洞也亟待引起重视。

如今，考虑到利润最大化，很多央企在设立子公司、分公司时，优先选择的地点不是大城市，而是小城市。“大城市各项成本都高，而小城市往往会给出优惠政策。”国家发改委能源研究所研究员周大地说。

可现实是，小城市一般都只是县级单位，安监部门的级别最高也只是科级，相对于级别较高的央企，根本不具备安全监管能力。

央企的安全监管虽按“分级属地”原则开展，但相关管理办法和指导性文件都只将监管职责赋予央企所在地的省级、市级安监部门和行业部门，没有明确县级部门是否具有监管职责和执法权。

“省市级安监部门人员较少，监管起来有现实困难，但县级安监部门想监管更是理不直、气不壮。”齐玉清说。

今年10月，山东省昌乐县安监局的万邦成就致信本报称，县级安监执法人员在对中石化下属加油站进行检查时，发现其存在违法经营行为，但案件审理人员和办理人员就县安监局对央企加油站是否有执法权产生了分歧。

齐玉清坦言，央企总部给下属企业下达的产量、利润等指标较高，且财务账面上不允许出现罚款项目，“一旦基层安监部门查出企业存在重大隐患，罚款几乎是不可能的，最多责令其停产整顿，难以形成震慑力”。

此外，基层安监部门缺乏专业人才的现实，又加剧了“基层没底气”的状况。目前，基层安监人员多数非专业出身，“只懂法规、不懂技术”是普遍现象。而央企在地方设立的分公司、子公司规模大、专业性强，缺乏专业知识的安监人员到企业开展检查时，对工艺流程、设施设备安全性等专业性检查往往无法胜任，因此很难在“国字号”的企业面前树立威信和权威。

武汉大学环境法研究所教授杜群认为，基层监管部门对辖区央企监管的有心无力，在无形中助长了企业的“霸王心理”，使其不断重复“违规—处罚—生产—再违规”的循环。

专家认为，要解决当前央企在监管中与地方关系不和谐的问题，必须使央企“去行政化”，去除央企身上附着的种种特权。因为，安全生产事关人民群众生命财产安全，容不得“特权”、“特区”的存在。

周健奇表示，应以规范央企投资行为为重点，建立央企投资地方的制衡机制：一是建立央企社会责任考评体系，发挥社会舆论力量监督央企行为；二是加强央企投资地方的风险管理，全面考核投资环境，严格决策程序，强化事前监督；三是完善法律法规，并与社会舆论监督相结合，加大地方执法力度，严惩央企的违法和违规行为，约束地方政府的保护主义行为。