《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》解读之二
明确发包单位职责 依法落实主体责任
——《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》解读之二
依照《安全生产法》，发包单位应对外包工程负安全生产主体责任。《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》对发包单位履行外包工程安全生产主体责任作了具体规定，从发包单位的基本要求、审查承包单位资格、签订安全管理协议、保障安全投入等方面进行了规范。
发包单位应具备市场准入的基本资格
《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》（以下简称《办法》）第六条规定，发包单位应依法设置安全管理机构或配备专职安全管理人员，应依法取得非煤矿山安全生产许可证。这是非煤矿山企业准入的基本门槛。若发包单位处于基建阶段，则不在此范围。
本条还规定发包单位不得擅自压缩外包工程合同约定的工期。合同工期是根据工程规模、特点和施工组织设计而约定的，擅自压缩工期会严重影响外包工程生产安全。近年来，出现不少因发包单位要求承包单位赶工期而导致事故的案例。为保障外包工程安全生产，《办法》对此作了特别强调。
发包单位应审查承包单位资格
《办法》第七条规定发包单位应当审查承包单位的非煤矿山安全生产许可证和相应资质，以及承包单位项目部的安全管理机构、规章制度、技术管理人员、主要设备设施和安全教育培训等情况。因体现承包单位安全管理水平的基本要件就是有关证照和资质，确保承包单位及其项目部的相应施工能力和安全管理水平，是外包工程安全生产的关键。
规范安全生产管理协议签订
《办法》第八条规定发包单位应当与承包单位签订安全生产管理协议，并对协议内容作出具体规定，包括安全投入、隐患排查治理和安全教育培训等七项内容。虽然《安全生产法》在这方面有原则规定，但因规定不具体而使协议的约束性、有效性不够，不利于发包和承包单位依法履行安全生产职责，安全监管部门难于有效执法。同时，由于协议普遍存在内容针对性不强，特别是发包单位在签订协议上较为强势，甚至出现风险和事故后果由承包单位承担等不利于安全生产的不公平条款，《办法》第八条不仅对协议内容作出具体规定，还为了使其更具有操作性，国家安全监管总局将另行制定统一的非煤矿山外包工程安全管理协议文本格式。企业应在统一文本格式基础上，签订符合自身实际的补充条款。
发包单位负责安全投入保障
《办法》第九条规定发包单位是外包工程安全投入的责任主体。安全投入是保障外包工程安全生产一个非常重要的因素，也是体现发包单位承担安全生产主体责任的要件，因此，发包单位必须按照国家有关规定和合同约定，保障施工作业安全所需资金。同时，发包单位还负责对合同约定以外发生的隐患排查治理等有关安全生产所需费用，应当从合同价款以外的资金中予以保障。
发包单位应履行的监督责任
《办法》第十条就石油天然气总发包单位、分项发包单位以及金属非金属矿山总发包单位，对其承包单位应当承担的监督责任进行了规定，主要包括每半年对承包单位的施工资质、施工现场安全管理和相关信息报告等情况进行一次检查。
石油天然气外包工程，其发包单位与承包单位因分工不同以致施工作业的内容也不同，属于产业链的上下游不同生产阶段，在施工设备、技术与工艺等方面有较大差异，相对外包工程而言，承包单位比发包单位具有更多的技术优势；而金属非金属矿山总发包单位一般为缺乏非煤矿山建设或生产技术能力的投资方，在技术管理人员和设备设施的配备上十分有限，自身不具备采掘施工作业能力。由于上述发包单位对承包单位在履行具体的管理职责上存在局限性，《办法》只规定上述发包单位应当履行监督职责。
发包单位应履行的管理责任
金属非金属矿山企业实行分项发包的，该分项发包单位在设备、工艺与技术、管理机构、人员配备等方面，应当具备对承包单位实施安全管理的能力。金属非金属矿山企业实施分项发包，在某种程度上是为了节约成本或转嫁风险。为了保障外包工程安全生产，防止因转嫁风险而削弱相应的安全管理，《办法》第十一条规定，金属非金属矿山分项发包单位应当将承包单位及其项目部纳入本单位的安全管理体系，实行统一管理。同时，该条还规定了分项发包单位对其承包单位应当重点管理的内容，如民用爆炸物品管理、隐患排查治理等，特别是对外包工程的作业现场，应实施全过程的监督检查。
地下矿山主要生产系统不得分项发包
《办法》第十二条对地下矿山的分项发包工作进行了相应规定，主要包括对地下矿山一个生产系统进行分项发包的，承包单位原则上不得超过3家；对生产矿山主要生产系统及其设备设施的运行管理，不得分项发包。
一个生产系统的承包单位数量越多，相互影响就越大，就越不利于安全生产，因此，在分项发包时，承包单位原则上控制在3家以内。主通风、主提升、供排水、供配电、主供风等主要生产系统是地下矿山生产的关键环节，技术要求高，发生故障的可能性大，其运行状况将影响整个生产系统的安全生产，因此，不允许将其分项发包，但对地下矿山一个生产系统实行总发包的情况除外。
发包单位应开展应急救援工作
《办法》第十五条对外包工程总发包和分项发包的应急救援工作分别作了规定。由于总发包单位承担监督职责，第十五条规定其负责督促总承包单位统一组织编制外包工程事故应急预案，即由总承包单位负责应急预案的编制工作。由于分项发包单位承担管理职责，本条规定其负责将承包单位编制的外包工程现场应急处置方案纳入本单位的应急预案体系，即分项发包单位负责编制自身应急预案的同时，还应将承包单位编制的现场应急处置方案纳入预案体系中。
现场应急处置方案作为应急预案的组成部分，从现场应急准备到响应都与承包单位密切相关。为此，现场应急处置方案由承包单位负责编制，《办法》第三章第二十五条中有此规定。
外包工程事故由发包单位统计
鉴于发包单位负外包工程安全生产主体责任，其安全管理水平和安全责任的落实将直接影响外包工程安全生产。尤其是外包工程从属性上看，是属于发包单位的，按照事故数据以事故发生地负责统计为原则，《办法》第十六条规定，外包工程发生的事故，其事故统计数据纳入发包单位的统计范围。值得注意的是，事故统计与事故责任是两个概念。外包工程事故统计只是对事故起数、伤亡人数等相关数据进行统计，并不反映责任在哪一方和责任大小，事故责任须根据事故调查处理结论来划分。
（本文由国家安全监管总局监管一司提供）
